Algunas ideas para la reforma de la justicia tributaria en España
El pasado viernes 16 de septiembre entró en vigor en Italia la Ley de 31 de agosto de 2022, n. 130, que lleva por título “Disposiciones en materia de justicia y de proceso tributario” y que contiene novedades que podrían servir de inspiración al legislador español para la necesaria reforma de nuestro modelo de administración de justicia tributaria en el que conviven dos jurisdicciones superpuestas.
La reforma italiana persigue objetivos ciertamente loables. Así, pretende encomendar la justicia tributaria a jueces de carrera especializados, mejorar la calidad de las resoluciones fomentando la uniformidad de criterio en asuntos similares, reducir la litigiosidad y el número de recursos de casación pendientes (casi 50.000) y garantizar en todo caso que se tramiten los recursos con mayor rapidez, algo a lo que se comprometió Italia en su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (https://italiadomani.gov.it/it/home.html).
Una de las novedades más destacadas es la profesionalización de la justicia tributaria. En efecto, el ejercicio de esta jurisdicción pasa a encomendarse desde la primera instancia a jueces de carrera. Hasta la fecha podían ser miembros de las Comisiones Tributarias Provinciales y Regionales, órganos que constituían la primera instancia y que pasan a denominarse, respectivamente, Tribunal Tributario de primer grado y Tribunal Tributario de segundo grado, profesionales que no necesariamente tenían que ser jueces. No obstante, estos “jueces honorarios” podrán continuar en los nuevos Tribunales pero para ello deberán superar alguno de los concursos públicos que se celebrarán hasta 2030 y que consistirán en pruebas escritas y orales: una prueba escrita consistente en dos temas sobre Derecho Tributario y Derecho civil o mercantil; otra teórico-práctica de Derecho Tributario; una prueba oral sobre Derecho Tributario, otras ramas del Derecho y contabilidad y una entrevista en la lengua extranjera elegida por el candidato entre alemán, español, francés e inglés. La Ley autoriza a contratar 100 jueces especializados en Tributario para el año 2023 y 68 anualmente en los años 2024, 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 y 2030, lo que arroja un total de 576 plazas. Para las tres primeras convocatorias de concurso se prevé una reserva de plazas del 30% a favor de los jueces honorarios que estuvieran ejerciendo en las Comisiones Tributarias el 1 de enero de 2022. Para los nuevos jueces se introduce la previsión de un período de formación y prácticas de al menos seis meses. En caso de evaluación negativa dicho período se repetirá durante otros seis meses. Si la evaluación vuelve a ser negativa al final del segundo período de prácticas se producirá el cese de la relación laboral del juez.
Otro aspecto destacado de esta importante reforma es la creación de una nueva Sección dentro del Tribunal Supremo que se encargará exclusivamente de los recursos de casación en materia tributaria. Se trata con ello de elevar la jurisdicción tributaria al rango de la civil, penal, administrativa y militar con la provisión de magistrados profesionales especializados. Por otra parte, para los litigios sobre cuestiones tributarias con cuantía no superior a 3.000 euros a partir del 1 de enero de 2023 se atribuye la competencia para resolver en primera instancia a un juez unipersonal. En estos casos, la posible apelación contra la sentencia será resuelta siempre por una Sala.
Me parecen igualmente muy interesantes las novedades que se introducen en la regulación de la conciliación judicial en materia tributaria que, a diferencia de lo que ocurre en España, viene ya funcionando con éxito en Italia desde hace varios años. En concreto, cuando se trate de reclamaciones por un importe inferior a 50.000 euros el Tribunal tributario podrá formular a las partes una propuesta conciliadora, atendiendo a la existencia de cuestiones que puedan ser resueltas con facilidad y prontitud. La conciliación finaliza con el levantamiento del acta, en la que se indican los importes debidos, así como las condiciones y la forma de pago. Si se ha producido la conciliación, se considerarán compensadas las costas del procedimiento, mientras que si una de las partes o el juez ha realizado una propuesta conciliatoria que no ha sido aceptada por la otra parte sin causa justificada, ésta correrá con las costas del procedimiento más un recargo del 50%.
Más relevante aún me parece el cambio que introduce la reforma italiana en materia de carga de la prueba, al establecer que a la hora de dictar sus sentencias los jueces de los Tribunales tributarios deben verificar que la Administración ha cumplido con su “carga de la prueba”, de modo que si ésta última resulta ser deficiente, contradictoria o insuficiente para “demostrar, de forma circunstanciada y puntual, en todo caso coherente con la legislación tributaria sustantiva, las razones objetivas en las que se basa la demanda”, el acto impugnado debe ser anulado. Me parece de máxima importancia esta novedad en la parte que exige que la prueba aportada por la Administración sea coherente con la normativa tributaria sustantiva, como tantas veces se espera frente a una práctica, incluso jurisprudencial, dispuesta a avalar indicios y presunciones incompatibles con la regulación sustantiva de los tributos individuales. Si se trata de una solicitud de devolución de ingresos, la norma establece que la prueba corresponde al contribuyente.
Y concluyo haciendo referencia a otro instituto introducido por la reforma italiana que me parece interesantísimo para su posible incorporación en España. Me refiero al llamado “reenvío prejudicial” en casación, figura inspirada en la saisine pour avis que existe en el ordenamiento francés en el ámbito de la jurisdicción civil y penal, que permite al juez tributario, en presencia de una cuestión de derecho nueva que pone de manifiesto una dificultad hermenéutica considerable y que puede plantearse en múltiples litigios, la posibilidad de pedir a la nueva Sección de Casación para asuntos tributarios del Tribunal Supremo que emita un dictamen al respecto. En el caso francés el Tribunal Supremo dispone de tres meses desde la recepción del expediente para la redacción de su dictamen.
Recapitulando diría que la reforma italiana pese a que tiene limitaciones y ha defraudado en parte las expectativas –al mantenerse por ejemplo la intervención del Ministerio de Hacienda en cuestiones de contratación e inspección de los jueces de los Tribunales Tributarios de primer y segundo grado--, ofrece ideas muy interesantes a tomar en consideración por el legislador español para la consecución de un sistema de administración de justicia tributaria que cumpla con el principio del justo (debido) proceso, algo fundamental para cualquier país en términos de seguridad jurídica, competitividad y atracción de inversores extranjeros.
Francisco Adame Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla
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