Un ejemplo de reforma tributaria

Hace poco más de un año tuvo lugar el acto de entrega del Libro Blanco sobre la reforma tributaria que elaboramos un grupo de profesores de Economía y de Derecho Financiero y Tributario. Ya tuve ocasión de dedicar dos entradas de nuestro querido blog a exponer brevemente sus principales aportaciones con el fin de suscitar un debate público sobre la reforma fiscal que España necesita.

Pero como dicha reforma sigue pendiente he considerado oportuno ver qué se está haciendo en otros países y para la entrada de hoy he seleccionado el caso de Italia, que me parece un magnífico ejemplo que confirma que es posible acometer una reforma fiscal si existe voluntad política. Comentaré algunos aspectos relevantes del Proyecto de Ley de delegación al Gobierno para la reforma fiscal que está tramitándose allí desde marzo de este año y cuya entrada en vigor está prevista en un plazo máximo de 24 meses, porque el mismo aporta elementos que me parecen novedosos y que podrían tomarse en consideración por el legislador español.

El proyecto de reforma fiscal italiana persigue una serie de objetivos que se califican como fundamentales y que me parecen dignos de elogio: estimular el crecimiento económico aumentando la eficiencia de la estructura del sistema tributario y reduciendo la presión fiscal; aumentar el grado de certeza del derecho; reducir la litigiosidad; mejorar las relaciones entre la Administración y los contribuyentes, diseñar un sistema que permita atraer inversores extranjeros y fomentar la natalidad. A tal efecto, se introducen modificaciones que hacen referencia a los principios generales, la regulación de los distintos tributos, el Estatuto del contribuyente, los procedimientos de aplicación de los tributos y la organización del procedimiento contencioso en materia tributaria. Se trata de una revisión integral del sistema tributario que trata de garantizar su adaptación a las mejores prácticas en cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por Italia.

Entre los principios o criterios directivos generales a tener en cuenta por el Gobierno en el desarrollo de la delegación se mencionan los siguientes: la prevención y reducción de la evasión y la elusión fiscal mediante la plena utilización de los datos que constan en las bases de datos de la Administración tributaria y el uso de soluciones de inteligencia artificial, así como mediante el refuerzo del régimen de cumplimiento colaborativo; la plena utilización de la facturación electrónica; la racionalización y simplificación del sistema tributario con identificación y eliminación de aquellos tributos cuyos costes de cumplimiento son elevados en comparación con los ingresos insignificantes que generan para el Estado y la revisión de las obligaciones que recaen sobre los contribuyentes reduciendo las cargas documentales y reforzando la prohibición para las Administraciones tributarias de solicitar al contribuyente documentos que ya obren en su poder.

Comentaré ahora brevemente alguna de las principales medidas que se contemplan en este importante proyecto de reforma tributaria, que necesitará de diversas normas de desarrollo porque el texto en tramitación, que está dividido en 4 partes, consta sólo de 20 artículos. El proyecto otorga una importancia especial al reforzamiento de los derechos de los contribuyentes porque inmediatamente después de los principios generales se incluye un precepto que contiene los criterios y las líneas generales que deben inspirar la revisión del Estatuto de los derechos del contribuyente, aprobado por la Ley de 27 de julio de 2000, n. 212. Entre otros criterios se mencionan los siguientes: reforzar la obligación de motivación de los actos, incluyendo también las pruebas en que se basan; reforzar el principio de confianza legítima del contribuyente y el principio de seguridad jurídica; reducir el recurso a la institución de las consultas tributarias, implementando la emisión de disposiciones interpretativas generales, previendo también una lista de casos de abuso de derecho, elaborada previa concertación con las asociaciones profesionales y teniendo en cuenta también las propuestas recibidas a través de consultas públicas y supeditando la admisibilidad de las consultas al pago de una tasa, que se graduará en función de diversos factores, como el tipo de contribuyente o el valor del asunto consultado y cuya recaudación irá destinada a financiar la especialización y la formación profesional continua del personal de las Administraciones tributarias.

Una parte importante del Proyecto de Ley está dedicada a la reforma del IRPF, convertido según la doctrina italiana en un tributo injusto en muchos aspectos y con intolerables disparidades de trato según la renta de que se trate y para el que se propone una modificación importante de la tarifa con la idea de una reducción a tres tramos. Ya en la anterior legislatura Draghi había reducido los tramos de la tarifa de cinco a cuatro. Varios partidos políticos vienen reclamando desde hace ya varios años la posibilidad de avanzar hacia un tipo impositivo único o tarifa plana (flat tax), cuya aplicación da lugar a que todos los contribuyentes pagan en concepto de IRPF el mismo porcentaje de sus ingresos independientemente de cuánto ganan. El flat tax fue propuesto por primera vez por el Profesor de la Universidad de Chicago Milton Friedman, quien en su célebre Capitalism and freedom destacaba la utilidad y los beneficios que la introducción de un sistema fiscal inspirado en el flat tax habría producido en la economía estadounidense. Friedman argumentaba que la tributación a tipos progresivos produciría un aumento de la brecha de desigualdad y una distorsión de las políticas de inversión. Para evitarlo propuso sustituir los numerosos tramos impositivos que existían entonces por un tipo único, que se aplicaría exclusivamente a quienes tuvieran rentas superiores a un determinado umbral. De todos modos, el modelo de flat tax más famoso se debe a las teorías de los Profesores de Economía Robert E. Hall y Alvin Rabushka, recogidas primero en su famoso artículo A proposal to simplify our tax system, publicado en el New York Times el 10 de diciembre de 1981 y posteriormente desarrolladas en 1985 en su obra The Flat Tax. Su objetivo era precisamente sustituir el impuesto sobre la renta vigente entonces en Estados Unidos por un impuesto plano. Su propuesta se apoyaba básicamente en tres pilares: la neutralidad, garantizada por el hecho de que el tipo único reduciría las distorsiones de los precios de mercado; la equidad, en la medida en que cada individuo contribuiría con un porcentaje igual a la tributación y la simplicidad, considerando que el contribuyente podría rellenar por sí mismo la declaración de la renta.

Los críticos con la idea del impuesto único mantienen que el sistema tributario no sería justo como consecuencia de las mayores ventajas obtenidas por las rentas altas en comparación con las rentas más bajas y algunos terminan proponiendo ir a un modelo como el alemán, en el que se asocia una carga fiscal personalizada a cada aumento de la renta, lo que permite aplicar la progresividad de forma inmediata y es más acorde con la capacidad económica real. También se critica su capacidad real para simplificar el sistema y estimular el crecimiento económico. A pesar de ello el Presidente Reagan eligió a estos dos profesores como coordinadores del Grupo de trabajo sobre política Fiscal. Posteriormente bajo la Presidencia de Bill Clinton se abandonó la idea del impuesto plano.

En las líneas generales que se formulan en el proyecto de reforma que estoy comentando la introducción de una tarifa plana para todos constituye un objetivo a conseguir a lo largo de la actual legislatura iniciada tras las elecciones del 25 de septiembre de 2022. La introducción de un impuesto con tarifa plana plantea diversos problemas de los que ahora destacaría dos. El primero es la dificultad de conciliar la exigencia de equidad con la necesidad de obtener ingresos, dado que las pérdidas de ingresos en las rentas altas tendrían que recuperarse en las rentas medias y bajas. Y el segundo es la compatibilidad con el principio constitucional de progresividad que ha de regir el sistema tributario. Con el fin de defenderse de los detractores de dicha tarifa plana se advierte que la misma iría corregida por una reforma de las deducciones que permitiría realizar la progresividad, principio que no olvidemos ha de inspirar según la Constitución italiana y también la española el sistema tributario en su conjunto y no todos y cada uno de los impuestos de dicho sistema.

En relación con el Impuesto sobre Sociedades llama la atención una medida que se contempla para hacer el sistema tributario más atractivo y que consiste en la reducción del tipo de gravamen y el establecimiento de una tributación bonificada para la parte de renta destinada en los dos años siguientes a determinadas inversiones y a la creación de empleo. El objetivo que se persigue con esta interesante medida es fomentar la capitalización de las empresas establecidas en el país y recompensar, con la reducción, a quienes inviertan en nuevos puestos de trabajo o en bienes de equipo innovadores y cualificados. Igualmente se incluyen disposiciones, en consonancia con las propuestas formuladas en el ámbito de la Unión Europea, destinadas a simplificar y revisar las normas que rigen la deducibilidad de los gastos financieros y a reorganizar el sistema de compensación de las pérdidas fiscales.

En el ámbito del IVA se anuncian, en primer lugar, diversas medidas para adaptar la normativa en materia de tipos impositivos a lo establecido en la Directiva 2022/542, del Consejo de 5 de abril, por la que se modifican las Directivas 2006/112 y 2020/285, que concede mayor flexibilidad a los Estados miembros en la aplicación de los mismos a partir del 1 de enero de 2025. La reforma también contempla la revisión de las normas que regulan la deducción del tributo para permitir a los sujetos pasivos efectuar la deducción de forma más ajustada al uso real de los bienes y servicios utilizados a efectos de las operaciones gravadas y en particular las normas de aplicación de la regla de prorrata, la simplificación con el fin de acelerar los procedimientos de devolución del tributo y la racionalización de las normas del régimen especial de grupos con vistas a simplificar los requisitos para el acceso y aplicación del mismo.

Otro bloque importante del Proyecto es el que tiene por objeto crear un nuevo modelo de relaciones entre los contribuyentes y la Administración tributaria, lo cual se pretende conseguir a través de una revisión de la regulación de los procedimientos tributarios en aras de su simplificación. En este ámbito se plantean medidas que me parecen interesantes como por ejemplo la exclusión de la pérdida de beneficios fiscales en caso de incumplimientos formales o de menor gravedad, la simplificación de los impresos de declaración, la suspensión en los meses de agosto y diciembre de cada año del envío de comunicaciones y notificaciones por parte de la Administración tributaria, así como la suspensión en el mes de agosto de los plazos de respuesta a requerimientos remitidos por la Administración. En este sentido, me gustaría dejar indicado que en 2022 aprobamos en el Pleno del Consejo para la Defensa del Contribuyente un completo Informe –puede verse en este enlace, identificando y sistematizando las incidencias que se producen en torno a las comunicaciones y notificaciones en períodos vacacionales y proponiendo diversas vías que se podrían explorar para corregir las situaciones no deseadas más críticas como por ejemplo la declaración del mes de agosto como período inhábil en el económico-administrativo o la ampliación del plazo para la interposición de reclamaciones económico-administrativas y recursos en vía económico- administrativa y para la presentación del escrito de alegaciones con aportación de las pruebas oportunas en los procedimientos económico-administrativos a cuarenta y cinco días naturales. Junto a lo anterior también se proponen otras medidas que incentiven el cumplimiento espontáneo de los contribuyentes, se refuerza el régimen de cumplimiento cooperativo y se regula el llamado concordato preventivo biennale, que es un acuerdo entre la Administración tributaria y un contribuyente con rendimientos de actividades económicas para el establecimiento de una base imponible fija en el IRPF durante un período de dos años, de manera que el contribuyente estaría obligado a pagar la misma cuota tributaria aún en los casos en que sus ingresos sufran cambios al alza o a la baja en ese período. Será la Administración tributaria la que realice la propuesta en función de la información disponible en sus bases de datos sobre la actividad realizada y el contribuyente podrá o no aceptarla. Es importante advertir que el acuerdo se refiere sólo al pago del tributo y no a la obligación de declaración ya que el contribuyente tiene la obligación de presentar la misma reflejando los datos reales de la actividad aunque el impuesto a pagar sea el resultado de dicho acuerdo.

A modo de recapitulación y con máxima brevedad diría que la reforma italiana presenta algunas ideas interesantes que podrían servir de inspiración al legislador español para la reforma fiscal que España necesita, reforma que debería partir de un pacto de Estado entre las principales fuerzas parlamentarias, algo a lo que desgraciadamente no estamos muy acostumbrados en España.

Francisco Adame Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla

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