Una sentencia previsible: la STJUE comisión/españa de 28 de junio de 2022. (Segunda parte). Eventuales efectos en el orden interno

Por Joaquín Huelin Martínez de Velasco | Alfonso del Castillo Bonet | Vanessa Castelló Jordà
4 Oct, 2022

Ya es bien conocida la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de junio de 2022, Comisión/España (C-278/20, EU:C:2022:503), sobre el ajuste al Derecho de la Unión de la legislación española relativa a la responsabilidad del Estado legislador por los daños causados a los ciudadanos como consecuencia de la aprobación y aplicación de disposiciones legislativas internas contrarias a dicho ordenamiento jurídico.

El Tribunal de Justicia ha declarado en dicha sentencia que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad del Derecho de la Unión al adoptar y mantener en vigor los artículos 32 (apartados 3 a 6) y 34 (apartado 1, segundo párrafo) de la Ley 40/2015 y el artículo 67 (apartado 1, tercer párrafo) de la Ley 39/2015, en la medida en que condicionan la reparación del daño al cumplimiento, entre otros, de los siguientes requisitos y condiciones:

1º) La mediación de una sentencia del Tribunal de Justicia declaratoria del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley de que se trate.

2º) La obtención por el particular afectado, en cualquier instancia, de una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa lesiva, en el que debe haber alegado la infracción del Derecho de la Unión, sin contemplar ninguna excepción para los supuestos en los que, por no mediar una actuación administrativa impugnable, el daño derive directamente de un acto o de una omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión.

3º) El ejercicio de la acción de responsabilidad dentro de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia declaratoria de la oposición de la norma interna al ordenamiento jurídico de la Unión, sin contemplar aquellos supuestos en los que no exista esa sentencia.

4º) La limitación en todo caso de la reparación a los daños producidos en los cinco años inmediatamente anteriores a la fecha de aquella publicación, salvo que el Tribunal de Justicia disponga otra cosa en la sentencia que declare la infracción del Derecho de la Unión.

En nuestra anterior entrada en este blog dimos cuentas de la sentencia, de su contenido y dejamos expresa constancia de los claroscuros que, en nuestra opinión, ofrece; y terminamos anunciando -comprometiéndonos a presentarla- una segunda entrega en la que analizaríamos los efectos de esta sentencia en el ordenamiento jurídico interno. Fieles a tal compromiso, aquí están nuestras reflexiones, que expondremos -brevemente- a través de seis conclusiones y de una observación final.

Esta segunda parte será más corta de lo habitual, pues al expresarnos vía conclusiones, que son el fin y el término de un razonamiento, plasmaremos la proposición que cada una de ellas conlleva, sin exteriorizar las premisas que las sustentan.

La primera conclusión es, más bien, una simple y evidente constatación. La sentencia de 28 de junio de 2022 es meramente declaratoria, deja constancia de una realidad jurídica: la situación de incumplimiento en la que se encuentra la regulación doméstica sobre la responsabilidad del Estado por los daños causados mediante la aprobación y la aplicación de leyes contrarias al ordenamiento jurídico de la Unión.

Esa declaración jurisdiccional crea inmediatamente en el Estado miembro afectado (en nuestro caso, en España) la obligación de deshacer la situación de incumplimiento. En otras palabras, el legislador estatal interno se encuentra positivamente obligado a ejecutar la sentencia de junio pasado, impulsando y aprobando las modificaciones legislativas necesarias para ajustar la disciplina legal interna a las exigencias del Derecho de la Unión, depurándola de aquellas determinaciones en las que el Tribunal de Justicia ha localizado la infracción. De no hacerlo así, se arriesga a que la Comisión Europea inicie un nuevo procedimiento por incumplimiento, el previsto en el artículo 260 TFUE (apartados 1 y 2), cuyo desenlace no consistirá ya en una mera declaración de incumplimiento, sino en una condena del Reino de España al pago de elevadas multas coercitivas por cada día en que la situación de infracción se prolongue.

En la fecha en que este texto se publica en Taxlandia, a los autores de este texto no les consta la existencia de actuación alguna de los poderes públicos internos en tal sentido.

Las sentencias del Tribunal de Justicia que declaran la infracción interpretan el ordenamiento jurídico de la Unión Europea (en el caso de la sentencia de 28 de junio, el principio de efectividad) y, a la luz de su entendimiento, constatan y declaran si la regulación o la práctica jurisdiccional o administrativa nacional denunciada en cada caso por la Comisión se opone al Derecho de la Unión, con el corolario de que el Estado miembro concernido habrá incumplido los compromisos que adquirió al adherirse a la Unión Europea.

En otras palabras, en su sentencia el Tribunal de Justicia “dice” cómo debe entenderse el Derecho de la Unión y a la luz de su criterio exegético constata si se ajusta al mismo la regulación nacional o la aplicación que de ella hacen las administraciones públicas, los jueces y los tribunales del Estado miembro concernido. El pronunciamiento del Tribunal de Justicia tiene, pues, efectos declarativos, se limita a dar fe de la realidad existente desde la entrada en vigor de la normativa nacional o desde su aplicación por los poderes públicos internos.

Así las cosas, y aquí viene la segunda conclusión, los artículos 32 (apartados 3 a 6) y 34 (apartado 1, segundo párrafo) de la Ley 40/2015 y el artículo 67 (apartado 1, tercer párrafo) de la Ley 39/2015 se oponen al Derecho de la Unión desde su entrada en vigor.

Por lo tanto -tercera conclusión-, en virtud de los principios de primacía y efecto directo, desde su misma entrada en vigor dichos preceptos quedaron desplazados por el Derecho de la Unión, debiendo ser inaplicados, pues así lo impedía el principio de efectividad. Lo que vale tanto como decir que los ciudadanos que, habiendo sufrido en su patrimonio jurídico daños y perjuicios económicamente evaluables como consecuencia de la aplicación de una norma, practica administrativa o jurisdiccional interna contrarias al ordenamiento jurídico de la Unión, dedujeron tras la entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de 2015 acciones de responsabilidad tenían derecho a ser reparados aun cuando no satisficieran los requisitos que ahora, en la sentencia de 28 de junio de 2022, el Tribunal de Justicia considera contrarios al principio de efectividad de dicho ordenamiento transnacional.

En otros términos, ante las solicitudes de indemnización por responsabilidad del Estado como consecuencia de una ley contraria al Derecho de la Unión, los órganos administrativos llamados a resolverlas y los jurisdiccionales ante los que, en su caso, se hubieren promovido recursos contencioso-administrativos frente a las decisiones denegatorias por no cumplir los mencionado requisitos debieron adoptar su decisión sin tener en cuenta estos últimos, previo, en su caso, planteamiento ante el Tribunal de Justicia de la correspondiente cuestión prejudicial de interpretación.

En consecuencia -cuarta conclusión-, aquellos que se abstuvieron de reclamar porque manifiestamente no cumplían algunos de los requisitos legalmente exigidos o que, habiendo reclamado, vieron por tal razón desestimada su solicitud por resolución administrativa o judicial firme, ya inamovible, tienen en la sentencia pronunciada por el Tribunal de Justicia con fecha 28 de junio de 2022 un título de imputación de responsabilidad patrimonial en la medida en que la disciplina legal interna les impedía obtener reparación exigiéndoles unas condiciones contrarias al principio de efectividad del ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Disponen, por tanto, de un año desde la publicación de dicha sentencia en el Diario Oficial de la Unión Europea para ejercitar la correspondiente acción.

Ni qué decir tiene -quinta conclusión- que, quienes habiendo reclamado no hayan recibido aún respuesta administrativa o, habiéndola recibido, tengan vivo el recurso administrativo o jurisdiccional entablado contra la falta de reconocimiento de su derecho a ser indemnizado por incumplir alguno de los requisitos declarados por la sentencia de 28 de junio de 2022 contrarios al principio de efectividad, tienen derecho a que el litigio se resuelva aplicando la norma interna conforme queda una vez depurada de los elementos y requisitos contrarios al Derecho de la Unión.

Y sexta y última conclusión: si la limitación de los daños a los irrogados en los cinco años inmediatamente anteriores a la publicación en el Diario Oficial de la sentencia del Tribunal de Justicia puede vaciar de contenido, en contra del principio de efectividad, el derecho a ser indemnizado habida cuenta de que el tiempo que se ha de consumir para obtener un pronunciamiento jurisdiccional que declare la oposición al Derecho de la Unión supera, en la generalidad de los casos, un quinquenio, qué cabe decir de la misma limitación (artículo 34.1, segundo párrafo, de la Ley 40/2015) para los supuestos de lesión por la aplicación de una ley declarada inconstitucional, cuyos tiempos se mueven en parámetros que también superan en la mayoría de los supuestos los cinco años. ¿No atenta esta acotación a la efectividad de la cláusula de responsabilidad de los artículos 9 (apartado 3) y 106 (apartado 2) de la Constitución Española?

No quisiéramos acabar estas concisas reflexiones sin hacer una observación final. Cuando un contribuyente ingresa en las arcas públicas el importe de un tributo que, más tarde, es declarado inconstitucional o contrario al Derecho de la Unión Europea resulta evidente la lesión antijurídica en su patrimonio, en la medida en que se ha visto forzado a hacer un pago que nunca debió realizar. Si alguien abona una suma que no debería haber satisfecho o ingresa más de aquello a lo que estaba obligado, parece incontestable que el ordenamiento jurídico debe ofrecer las vías precisas para el correspondiente reintegro, vías que no deben obstaculizar el ejercicio de ese derecho más de lo imprescindible y que han de ser interpretadas y aplicadas siempre con un espíritu favorable a la restitución, con la finalidad de que el lesionado quede indemne.

Esta observación final no atañe únicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial, que constituye una cláusula de cierre del sistema para cuando se le han cerrado al damnificado todas las vías ordinarias, sino también a estas últimas, que deben ser interpretadas y aplicadas, como hemos apuntado, con criterios favorables al reintegro de lo que nunca se debió ingresar en las arcas públicas.

Por esta senda está transitando en los últimos tiempos el Tribunal Supremo al concluir que la rectificación de la autoliquidación es el cauce adecuado para obtener la devolución de los ingresos que reputa indebidos por considerar que el pago tributario es contrario a la Constitución o al Derecho de la Unión Europea (dos sentencias de 12 de julio de 2021, ES:TS:2021:2988 -recurso 4066/2020- y ES:TS:2021:2989 -recurso 4087/2020-). Y debería transitar por ella también cuando resuelva el recurso de casación 2649/2021, admitido a trámite mediante el auto de 15 de diciembre de 2021 (ES:TS:2021:16244A), en el que está llamado a dilucidar si el dies a quo para el cómputo del plazo de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad se ha de fijar en la fecha del ingreso o, por el contrario, en la de publicación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad o la oposición al Derecho de la Unión del tributo que originó el ingreso indebido.

Y parece, finalmente, que por esa senda transita el Alto Tribunal cuando se trata de acudir a los procedimientos especiales de revisión de los artículos 217 y 219 de la Ley General Tributaria. En lo que se refiere al cauce del artículo 217, resulta relevante la sentencia de 16 de julio de 2020 (recurso 810/2019, ES:TS:2020:2724), dictada en un supuesto de trato fiscal discriminatorio contrario al Derecho de la Unión al establecerse diferencias en el impuesto sobre sucesiones y donaciones en función de la residencia de los causahabientes y donatarios en el territorio español o fuera de él.

La jurisprudencia se encuentra también en movimiento en lo que se refiere al procedimiento de revocación del artículo 219 de la Ley General Tributaria. Las sentencias de 9 de febrero (recurso 126/2019; ES:TS:2022:484), 14 de febrero (recurso 442/2019; ES:TS:2022:699) y 4 de marzo de 2022 (recurso 7052/2019, ES:TS:2022:865) concluyen que existe un derecho subjetivo del contribuyente a obtener la devolución, derecho que pueden hacer valer en el procedimiento de revocación, quedando obligada la Administración a admitir a trámite la solicitud y a dictar una resolución expresa sobre el fondo, susceptible en su caso de revisión jurisdiccional. Procederá, por tanto, la devolución de lo indebidamente ingresado si se satisfacen los requerimientos del artículo 219.1 de la Ley General Tributaria: infracción manifiesta de la ley por el acto de liquidación cuya revocación se pretende o mediación de circunstancias sobrevenidas que, afectando a una situación jurídica individualizada, pongan de manifiesto la improcedencia de aquel.

No obstante, esta jurisprudencia se ha quedado, en nuestra opinión, a medio camino al considerar que la declaración de inconstitucionalidad o de oposición al Derecho de la Unión Europea de la norma legal tributaria que da cobertura a la autoliquidación o al acto de liquidación cuya revocación se pretende no integra ninguno de los supuestos que legitimarían la revocación: la infracción manifiesta de la ley o la supervención de circunstancias que evidencian la improcedencia del acto. El Tribunal Supremo debería afinar en este punto su doctrina, con el fin de hacer efectivo el reintegro de un impuesto que ya ha sido declarado contrario a la Constitución o a los principios y a las normas que articulan el Derecho de la Unión Europea