La llamada “tasa Amazon”. Status questionis
Desde hace algunos meses venimos oyendo hablar de la aprobación de la llamada “tasa Amazon”, que proyecta establecer de forma inminente el ayuntamiento de Barcelona. El gigante del comercio electrónico, que viene sorteando los diferentes intentos de someter a tributación su actividad, convirtiéndose en un auténtico objeto de deseo tributario, se enfrenta ahora a la implantación de una tasa local que le toca de lleno. Dado que estamos a las puertas de un año electoral, el Ayuntamiento de Barcelona parece haber pisado el acelerador, pues está previsto que sea una realidad a finales del primer trimestre de 2023. Veremos si la norma catalana supera todos los obstáculos a los que probablemente tendrá que enfrentarse.
Esta regulación local ha sido calificada como pionera por parte de sus promotores. Sin duda se trata de una tasa bastante novedosa, pero con un encaje en las categorías del TRLRHL que no está exento de problemas.
También el gobierno de Giorogia Meloni está debatiendo la creación de una “Amazon Tax” o “tassa sulle consegne”, sobre los envíos a domicilio. Se califica como “tasa verde”, porque trata de gravar la utilización de medios no ecológicos para realizar ventas a distancia, con la intención adicional de favorecer el comercio de proximidad. Es decir, se proyecta introducir un tributo que recaiga únicamente sobre la distribución realizada de forma no ecológica por grandes empresas, dejando a salvo al pequeño comercio. Como veremos comparte algunos caracteres comunes con el tributo barcelonés, si bien en este caso se trata de un tributo estatal, y además, aunque la prensa se refiere al mismo como “tassa”, parece que se trataría realmente de un impuesto.
Otra propuesta de tributo es la que se estudia desde 2021 por parte de la federación de ciudades y municipios alemanes (Deutsche Städte- und Gemeindebund), que gravaría al gran comercio on line en la medida en que utiliza las infraestructuras locales para llevar a cabo su actividad. Los municipios ven con preocupación cómo tras la pandemia se produjo el cierre de pequeños negocios locales mientras que, paralelamente, crecían las ventas on line de fuente extramunicipal. Las quejas de los entes locales se centran en que se trata de empresas que apenas pagan tributos locales, como sucede con el impuesto sobre actividades económicas (Gewerbesteuer), que representa una importante fuente de ingresos locales en Alemania. Reclaman que al menos contribuyan en alguna medida a financiar las infraestructuras que sobreutilizan. Las propuestas apuntan hacia un impuesto local sobre el envío de paquetería denominado “Paketversandsteuer”.
Como podemos observar estas propuestas, aunque sean de diferente naturaleza, tienen muchos puntos en común con el proyecto de ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Barcelona. Por ello, me ha parecido interesante hacer un apunte sobre su status quo, sobre lo que se sabe acerca de la regulación de esta tasa.
Comencemos por su denominación ya que la misma puede dar origen a confusión. A pesar de que popularmente se haya denominado a este tributo “Tasa Amazon”, realmente no sólo se pretende gravar la actividad que realiza la popular empresa, sino la de cualquier “gran” empresa de distribución de productos adquiridos mediante venta on line, los denominados “operadores postales”, esto es, aquéllos cuyos vehículos ocupan nuestras calles y nos encontramos a cualquier hora del día, delante del portal, normalmente aparcado en doble fila.
El anteproyecto de ordenanza fiscal de Barcelona justifica la creación del tributo basándose en el impacto en la actividad económica que tiene esta nueva forma de comercio, que precisa la entrega física del producto adquirido mediante venta electrónica, y por la proliferación de vehículos de reparto, que incrementan el tráfico, y distorsionan el uso común de las zonas de carga y descarga pensadas para el funcionamiento del comercio tradicional.
La denominación del tributo elegida por la ordenanza fiscal es: “Tasa por aprovechamiento especial del domino público derivado de la distribución a destinos finales indicados por los consumidores de bienes adquiridos por comercio electrónico (Business to consumer, B2C)”.
Nos encontramos así con un tributo local, con la naturaleza de tasa, que grava el aprovechamiento especial del dominio público. Se trata de una nueva modalidad de aprovechamiento especial del dominio público, dado que este tipo de comercio no puede completar la venta de sus productos sin la utilización de un vehículo de distribución que se estaciona en la vía pública. La tasa se califica de extrafiscal, ecológica y, además, su recaudación está afectada a financiar actuaciones orientadas al fortalecimiento del comercio de proximidad y los servicios minoristas en la ciudad de Barcelona (art.1.2 OF).
Los elementos básicos del tributo se regulan en el anteproyecto de ordenanza fiscal como sintetizamos a continuación.
El hecho imponible (art. 2 OF) se define como el aprovechamiento especial del dominio público por parte del sujeto pasivo, realizando la carga y descarga en la vía pública, utilizando para ello cualquier clase de vehículo, con la finalidad de distribuir directamente los bienes adquiridos a través de comercio electrónico a destinos finales indicados por los consumidores, dentro del municipio de Barcelona.
Los sujetos pasivos (art.5 OF) son los denominados “operadores postales”, que son “los operadores registrados o bien aquellos que, a pesar de no estar registrados, reúnan los requisitos para estar de acuerdo con la legislación estatal, que intervienen en actividades de comercio electrónico mediante la recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de bienes a destinos finales de la ciudad de Barcelona” (art.5.3 OF). Importa destacar que la tasa será exigible “con independencia de que realicen el transporte directamente o lo subcontraten a otras empresas o personal en régimen de trabajo autónomo” (art.5.4 OF).
La regulación viene acompañada de varios supuestos de no sujeción y exención que resultan de particular interés.
Los supuestos de no sujeción afectan a diferentes tipos de distribuciones: las de transporte de mercancías que no intervengan en el mercado como operadores postales; las realizadas en los comercios para ser comercializadas en fase minorista (B2B); las realizadas sin utilizar ningún vehículo; y las efectuadas en un punto de recogida o locker.
Por su parte, la exención más destacable es la que afecta “los operadores postales con ingresos brutos procedentes de la facturación anual inferiores a 1.000.000 de euros, obtenidos por entregas a destinos finales indicados por los consumidores, a la ciudad de Barcelona” (art.4 OF). Esta exención vendría justificada porque se entiende que, los sujetos pasivos que no superan esta cifra de facturación mínima, no realizan un uso extraordinario o intensivo del dominio público de tenga una entidad suficiente para poder exigir el pago de la tasa.
Finalmente, he de hacer referencia a uno de los aspectos más importantes de la tasa, sus elementos cuantitativos. El art 6 OF, en su apartado primero, establece que la base imponible de la tasa “está constituida por los ingresos brutos facturados en la ciudad de Barcelona que provienen de las entregas realizadas a destinos finales indicados por los consumidores en la ciudad de Barcelona, en el período impositivo correspondiente, por parte de los sujetos pasivos de la tasa”. Y, en el segundo, excluye de la cuantificación los ingresos “obtenidos de facturaciones en los establecimientos comerciales o modalidad B2B (business to business) y puntos de recogida”, que se deducen dando lugar a la base liquidable.
La cuota tributaria se obtiene aplicando un tipo de gravamen del 1,25% sobre la base. La cuota resultante tiene un límite máximo, que se aplicará cuando el importe total satisfecho por todos los obligados tributarios supere “el valor que tiene en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento, de acuerdo con lo previsto en el informe técnico económico” (art.7). En este caso, se generaría un derecho a la devolución del exceso de forma proporcional a la cuota satisfecha.
Como he señalado, la tasa previsiblemente se aprobará durante el primer trimestre, devengándose ya el 31 de diciembre de 2023, si bien la primera autoliquidación no deberá presentarse hasta el mes de julio de 2024.
El Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona, el 1 diciembre de 2022 pasado, emitió un informe en sentido favorable a la implantación de la tasa, en el cual examina los aspectos regulatorios fundamentales, recomendando algunas modificaciones, que han sido tenidas en cuenta en la redacción del anteproyecto de ordenanza. De este modo se da por superada una fase más en el camino hacia la definitiva aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa.
La fórmula adoptada por Barcelona consiste pues en la creación de un novedoso gravamen sobre una modalidad de aprovechamiento especial de dominio público. Este tipo de tasas, que vienen amparadas por el art.20.1 TRLRHL, han sido utilizadas por los entes locales en diferentes ocasiones para crear algunas modalidades un tanto peculiares. En concreto el dictamen del Consell Tributari se remite en varias ocasiones, para confirmar su viabilidad jurídica, a la regulación de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local con el uso de Cajeros automáticos propiedad de las entidades financieras, apoyándose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que disipó las dudas que fue suscitando su regulación. Yo añadiría a este antecedente otro más, el de la llamada tasa de street marketing del ayuntamiento de Madrid, que también grava el aprovechamiento especial del dominio público por empresas para el desarrollo de acciones publicitarias especiales en zonas del dominio público local. Al igual que la anterior, esta última también ha sido bendecida por diferentes pronunciamientos judiciales del TSJ de Madrid.
Pero la mayor diferencia que existe ente la tasa catalana y sus predecesoras no se halla en la configuración de su hecho imponible. Ciertamente estos sujetos pasivos, los operadores postales, llevan a cabo un aprovechamiento especial del dominio público local que excede del uso ordinario, realizan un uso intenso del mismo que está íntimamente vinculado a la actividad económica que llevan a cabo, consistente en el reparto de mercancías adquiridas mediante comercio electrónico.
En mi opinión, es en la conexión entre el hecho imponible y la base imponible donde reside la mayor novedad de esta tasa. A diferencia de las otras tasas antes citadas, en esta no se sigue la regla general de cuantificación del art.24.1 a) TRLRHL, esto es, no se cuantifica atendiendo a “el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público”. En su lugar, emplea el régimen especial de cuantificación previsto en el art.24.1 c) TRLRHL para la utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, consistente en aplicar un porcentaje del 1,5 por ciento sobre los ingresos brutos procedentes de la facturación obtenida en el término municipal. La diferencia está en que en el caso de la tasa que nos ocupa el porcentaje previsto es del 1,25 % y se aplica sobre los ingresos brutos facturados en Barcelona.
Basta recordar la amplia litigiosidad que generó la llamada tasa del 1,5 % para predecir que la llamada tasa Amazon no va a tener un camino de rosas. Por lo pronto, deberá salvar un obstáculo importante, que el art.24.1.c) TRLRHL restringe el régimen especial de cuantificación al tipo de aprovechamiento especial que realizan las empresas explotadoras de servicios de suministros, sin que el legislador parezca haber dejado abierta la puerta a la posibilidad de aplicar el mismo para otros hechos imponibles que resulten similares a éste, lo que ya suscitaría dudas sobre su acomodo al principio de reserva de ley.
Continuando con la regulación de la base imponible, otro aspecto que nos llama la atención es la gran complejidad que entraña la gestión de la tasa, debido al sistema de cuantificación elegido. La tasa se gestiona mediante el sistema de autoliquidación, de modo que los sujetos pasivos deberán declarar qué parte de sus ingresos brutos de facturación se han generado en la ciudad de Barcelona, cuáles proceden de ventas realizadas on line, si correspondan a operaciones realizadas con consumidores (B2C) y no con empresas (B2B), y además si no se trata de productos que han sido depositados en puntos de recogida o lockers. Complejo será también para la inspección tributaria local revisar la contabilidad y la documentación que deberán aportar los sujetos pasivos para determinar la cuantía de la base liquidable.
Me pregunto además si realmente podemos calificar el tributo de extrafiscal, yo creo que no lo es. Más bien diría lo contrario, que es básicamente fiscal, dado que simplemente se exige a quien realiza un hecho imponible, el aprovechamiento especial del dominio público por un tipo de empresas que hacen un uso más intenso del mismo. No creo, por tanto, que su pretensión de racionalizar el uso de las zonas de carga y descarga pueda calificarse de una finalidad extrafiscal.
Veo menos problemas en que se grave solo las grandes empresas, y no al pequeño comercio que realice entregas de productos adquiridos on line, teniendo en cuenta que algo similar sucede con la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas o con el Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales y sobre los mismos ha recaído una amplia jurisprudencia favorable a su regulación.
En fin, sin duda son muchas las reflexiones que podemos hacer sobre esta nueva tasa. Mi pretensión ha sido únicamente hacer un primer acercamiento a la regulación que se contiene en el anteproyecto de ordenanza fiscal de Barcelona.
En estas fechas en las que se incrementa el volumen de paquetes que entran en nuestras casas me genera tranquilidad pensar que ni los paquetes que entrega Papá Noel ni los que traerán los Reyes Magos estarían sometidos a la tasa catalana. La contratación se hace por correo ordinario, los camellos no cumplen la definición de vehículo del art.2.2 OF y la entrega vía aérea mediante trineo impulsado por renos voladores no utiliza las zonas de carga y descarga.
No me queda más que desear FELIZ NAVIDAD, a nuestros queridos lectores de TAXLANDIA que con tanta paciencia nos siguen durante todo el año.
María Ángeles García Frías
María Ángeles García Frías
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario y Letrada del Tribunal Constitucional
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