Saquetti, una doctrina de mínimos. Hacia una mayor garantía del derecho al reexamen judicial de las sanciones administrativas graves
Ha pasado año y medio desde mis primeras reflexiones en este blog sobre la aplicación, por parte del Tribunal Supremo, de la doctrina elaborada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos con motivo de su pronunciamiento sobre el conocido Asunto Saquetti Iglesias contra España. Se cumplen ahora cuatro años de la publicación de la sentencia, que se produjo el 30 de junio de 2020, y dos años de la aprobación de la STC 71/2022, de 13 de junio. Por ello, me pareció que podía ser el momento propicio para reflexionar sobre el nivel de protección que ha alcanzado el derecho a la revisión de la culpabilidad por un órgano superior, el derecho que garantizaba el TEDH en su conocida sentencia.
Desde que tuvimos noticia de esta sentencia, y más intensamente desde que el Tribunal Supremo se pronunció sobre su aplicación, han sido numerosos los autores que han abordado en sus estudios esta cuestión, tanto administrativistas como tributaristas. Una lectura de las publicaciones más relevantes nos permite observar que en la mayor parte de ellas, independientemente de que sean más o menos críticas con la forma en la que han entendido los tribunales el contenido de la jurisprudencia del TEDH, se aboga por la necesidad de una reforma de nuestro sistema de recursos que permita que el derecho al reexamen judicial se cumpla de una manera efectiva. No puedo más que compartir esta idea. Pero mientras la ansiada reforma no se lleve a cabo, y dado que no tenemos indicios de que así vaya a suceder a corto plazo, me ha parecido oportuno indagar sobre si el proclamado derecho realmente ha alcanzado un efectivo cumplimiento, esto es, si la aplicación de la sentencia Saquetti ha supuesto que hayamos conseguido un nivel adecuado de protección del controvertido derecho o si realmente es posible esperar que en el futuro se llegue a maximizar su contenido constitucional.
Pero ¿por qué ha sido tan relevante esta sentencia?, ¿qué ha aportado realmente a nuestro ordenamiento la llamada doctrina Saquetti?
Para dar respuesta a estas cuestiones parece conveniente retroceder en el tiempo, y prestar atención a una serie de datos que nos podrían ayudar a ver de dónde venimos y hacia dónde vamos en el ámbito de protección del derecho al reexamen judicial.
(i) Por obvio que pueda parecer, lo primero es aclarar cuál es el derecho del que estamos hablando, porque ya su propia denominación ocasiona una cierta confusión. Así encontramos alusiones al “derecho al reexamen judicial”, o al “derecho a la segunda instancia en materia sancionadora”, si bien lo más correcto sería referirnos al “derecho a la revisión de la culpabilidad por un tribunal superior”. No olvidemos que se trata de un derecho que no está reconocido expresamente en nuestro texto constitucional, lo que ha hecho que hayamos asumido la terminología utilizada por los Convenios Internacionales, particularmente el art. 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que constituye el precedente del art.2 del Protocolo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Pues bien, el pleno reconocimiento de este de derecho ha sido una conquista paulatina, relativamente reciente, de nuestro sistema penal de garantías. Su punto álgido se podría fijar en la publicación del Dictamen del Comité de Derechos Humanos de la ONU en el asunto Gómez Vázquez contra España de 11 de agosto de 2000, que condenaba a España porque el recurso de casación penal entonces vigente, no permitía llevar a cabo un reexamen íntegro de la culpabilidad, debido a la limitación tanto en las razones jurídicas por las que podía interponerse como en la posibilidad de nueva valoración de pruebas. A partir de ese momento se produce un impulso de la doctrina constitucional sobre el derecho al reexamen judicial, que culminaría con la generalización de la segunda instancia penal en la reforma de 2015. Pero conviene aclarar que ya se había iniciado una línea de pronunciamientos más garantistas incluso antes del año 2000, si bien es a partir de entonces cuando encontramos numerosas sentencias en las que se observa un mayor ámbito de protección de este derecho[i].
En la actualidad, después la generalización de la doble instancia penal y con una doctrina constitucional consolidada sobre este derecho, podíamos decir que para los penalistas ha dejado de ser un tema de actualidad, justo cuando comienza a serlo en una rama afín, como es el derecho administrativo sancionador.
(ii) Lo segundo que quiero recordar es que el Tribunal Constitucional venía aplicando una doctrina que se resume en la STC 89/1995, de 6 de junio. En la misma, ante una queja por vulneración del “derecho a la doble instancia en materia sancionadora” señaló, que si bien “los principales principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador”, y el derecho a los recursos se encuentra implícito en el derecho a la tutela judicial efectiva, “de la conjunción de ambas doctrinas no se puede obtener, sin embargo, la conclusión de que el derecho a la doble instancia penal haya de ser también reclamable en la esfera del proceso contencioso-administrativo, y ello porque (a diferencia del procedimiento administrativo "sancionador") no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción adoptada en un procedimiento que ha de ser respetuoso con las principales garantías del art. 24 de la C.E” (FD 4).
De la misma se deduce que, en definitiva, el TC negaba la aplicación del derecho a la doble instancia penal al derecho administrativo sancionador, apelando en su razonamiento entre otros motivos al carácter revisor del proceso administrativo. Pero conviene advertir que este se ha venido flexibilizando en numerosos pronunciamientos, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, como pone de manifiesto CÉSAR GARCÍA NOVOA en un artículo de lectura obligada y cuyas reflexiones comparto[ii].
Hechas estas aclaraciones, podemos intuir que lo relevante de la sentencia Saquetti está en que el TEDH, después de recordar su doctrina sobre los conocidos como “criterios Engel”, que fueron establecidos en el Asunto Engel y otros c. Países Bajos (Sentencia de 8 de junio de 1976), y de aplicarlos al caso concreto, consideró que la garantía del art.2 del protocolo 7 del CEDH, que contiene el derecho al reexamen jurisdiccional de la culpabilidad por un órgano superior, era aplicable a las sanciones graves que cumplían los citados criterios. No es mi pretensión extenderme sobre el contenido de la sentencia Saquetti, pero sí me interesa resaltar que este pronunciamiento hay que entenderlo dentro de las limitaciones que suponía el examen del supuesto concreto que le había sido suscitado. Por lo que aquí interesa, se trataba de un recurso de casación que había sido inadmitido por no alcanzar la cuantía mínima para poder interponerlo, de modo que no se pronunció sobre el recurso de casación en su configuración actual. Pero haciendo abstracción del caso examinado, Saquetti contiene una doctrina de mínimos sobre el contenido del derecho al reexamen judicial, que se enmarca dentro de la línea elaborada por el TEDH también en relación con el proceso penal. Y así lo entendió el Tribunal Supremo cuando aplicó está jurisprudencia al vigente recurso de casación.
No está de más recordar lo importante que resulta en el actual recurso de casación, como también sucede en el recurso de amparo, formular con corrección la cuestión que se suscita. Y en función de la misma, la respuesta que dio el Tribunal Supremo a la cuestión casacional, que repite en ulteriores pronunciamientos, fue la siguiente: “la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora”.
Volviendo sobre el tema de la importancia de la cuestión que se plantea, partiendo de la idea de que Saquetti contiene una doctrina de mínimos sobre el contenido del derecho fundamental en liza, parece que ya no deberíamos seguir dándole vueltas a si nuestro sistema de recursos cumple los criterios de la citada sentencia. Estemos o no de acuerdo con la respuesta, se trata de un tema que por el momento el Tribunal Supremo lo ha cerrado, al menos respecto del recurso de casación.
Llegados a este punto lo que tenemos que preguntarnos, una vez aclarado que quien ha sido sancionado por cometer una infracción grave tiene derecho a que la sanción impuesta sea revisada por un órgano superior, es si el nivel de protección que la doctrina constitucional ha otorgado a ese derecho en el proceso penal debería alcanzarse en el proceso administrativo.
Y es aquí donde tenemos que volver sobre la doctrina constitucional. En mi anterior comentario de Taxlandia llamaba la atención sobre la posibilidad de que la doctrina constitucional pudiera cambiar cuando el Tribunal Constitucional se pronunciase sobre la aplicación de la sentencia del TEDH. Aparentemente no ha habido muchos cambios. Podríamos incluso afirmar que la STC 71/2022, de 13 de junio, ha pasado sin pena ni gloria, en la medida que lo que hizo fue compartir el criterio que había fijado el Tribunal Supremo en sus sentencias de 25 de noviembre (STS 4550/2021 - ECLI:ES:TS:2021:4550 y STS 4551/2021 - ECLI:ES:TS:2021:4551) y 20 de diciembre de 2021 (STS 4883/2021 –ECLI:ES:TS:2021:4883-). Pero, ¿significa esto que no podemos esperar nada nuevo en la doctrina constitucional, que nos encontramos, utilizando la terminología constitucional, ante una cuestión que ha dejado de tener especial trascendencia constitucional?
Creo que del planteamiento que vengo desarrollando se deduce que ni el tema está cerrado ni tampoco está claro cuál será su evolución. Ello requiere volver sobre la STC 71/2022. De esta sentencia nos interesan especialmente dos fundamentos jurídicos, el cuarto y el sexto.
En el fundamento cuarto el Tribunal Constitucional da una respuesta a la cuestión principal que había sido suscitada, a la alegación principal y, por lo que se deduce de las actuaciones, a la única infracción que había sido invocada. Esta aparece referida al derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el art.24.1 CE, en su vertiente de derecho de acceso a un recurso. Teniendo en cuenta el contenido constitucional de este derecho de acceso al recurso, su nivel de protección (recordemos que es un derecho de configuración legal, lo que implica que la tarea de interpretación de los requisitos exigidos por las normas para la admisión de los recursos, en tanto que materia de legalidad ordinaria, queda reservada a los jueces y tribunales -STC 43/2023-), y el canon aplicable para su control (que requiere examinar que la inadmisión de un recurso esté incursa en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente), parecía evidente que tal alegación sería desestimada. Por ello se dice en el citado fundamento que «la exigencia del art. 2 del Protocolo núm. 7 CEDH de que toda sanción penal sea “examinada por un órgano jurisdiccional superior”, (…) no se traduce en un estándar de motivación específico y distinto del que resulta de la doctrina constitucional».
Y es que realmente el derecho al reexamen judicial de la resolución sancionadora no forma parte del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE, por lo que toda alegación que ponga su foco en la vulneración del derecho al recurso difícilmente podrá prosperar. Y es que la clave del problema hay que buscarla en el art.24.2 CE, en el derecho a un proceso con todas las garantías, al justo proceso, que es donde precisamente la doctrina penalista ha ido residenciado la garantía del derecho al reexamen judicial (por todos ver el artículo citado de MERCEDES PÉREZ MANZANO).
En el fundamento jurídico sexto de la STC 71/2022, el TC aborda el derecho al reexamen judicial, pero lo hace únicamente ciñéndose a lo planteado en la demanda, esto es, analizando si la actual configuración del recurso de casación cumple la doctrina Saquetti, que como he dicho se trata de una doctrina de mínimos, que parece referida al contenido del art. 2 del Protocolo núm. 7 CEDH. Por tanto, en mi opinión, quedaría aún margen para que haya sucesivos pronunciamientos, en los que se debería aclarase si vulnera el derecho a un proceso con todas las garantías una resolución que no reconozca el derecho a un reexamen judicial similar al otorgado en el orden penal. No resulta ocioso recordar que, según la doctrina constitucional, se trata de un “derecho a que la declaración de culpabilidad y la pena sean revisadas de manera efectiva por un tribunal superior” que exige “exige un control específico y más intenso” (STC 124/2019), en virtud del cual “el tribunal superior debe controlar la corrección del juicio realizado en primera instancia, revisando la correcta aplicación de las reglas que han permitido la declaración de culpabilidad y la imposición de la pena en el caso concreto (SSTC 70/2002, de 3 de abril, FJ 7; 105/2003, de 2 de junio, FJ 2, y 136/2006, de 8 de mayo, FJ 3, entre otras)” y cuyo canon de valoración “no se ciñe al que deviene aplicable para el derecho al recurso, sino que incluye también la utilización del principio pro actione, propio del derecho de acceso a la jurisdicción” (STC 43/2023).
Este recorrido sobre el estado de la cuestión no estaría completo sin hacer referencia a la forma en que el Tribunal Supremo ha empezado a aplicar su propia doctrina. Aunque todavía no existen muchos pronunciamientos, encontramos algunas decisiones de admisión de recursos de casación, en los que se siguen los criterios establecidos por la misma, es decir, se realiza “una interpretación en favor del interés casacional objetivo a los efectos de la admisión del recurso, siempre y cuando la finalidad del reexamen esté justificada en una pretendida y razonada vulneración de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulneradas en esa sentencia de instancia, interpretación que no puede afectar a una mera cuestión de hecho, que se excluye de manera categórica de nuestro actual sistema". Como muestra podemos citar la sentencia de 5 de abril de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:1703), en la que incluso se hace alguna referencia al derecho a un proceso con todas las garantías, si bien con cita del CEDH, y que concluye estimando el recurso de casación. No tenemos datos para conocer los recursos que han sido inadmitidos y los motivos por los que lo fueron.
En fin, termino como en otras ocasiones, en este caso más como deseo que como un augurio, advirtiendo que seguiremos hablando del derecho el reexamen judicial de las resoluciones sancionadoras hasta tanto no se produzca la deseada reforma del sistema de recursos.
María Ángeles García Frías
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario y Letrada del Tribunal Constitucional
#𝔗𝔞𝔵𝔩𝔞𝔫𝔡𝔦𝔞
[i] Este derecho se examina magníficamente por PÉREZ MANZANO, M. en “Segunda instancia y revisión de la declaración de hechos probados”, Revista Poder Judicial, núm. Especial XIX, 2006.
[ii] “El derecho a la doble instancia en la revisión judicial de sanciones tributarias”, en Quincena Fiscal, núm.7, 2022.