Temas reabiertos en materia sancionadora

Derecho a la revisión por un tribunal superior de las sanciones administrativas graves. La aplicación del Asunto Saquetti Iglesias contra España por el Tribunal Supremo

Terminamos el año 2021 con novedades en materia sancionadora, y empezamos 2022 con el mismo tema. A finales del pasado año fueron publicadas tres importantes sentencias del Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, las dos primeras de fecha 25 de noviembre (STS 4550/2021 - ECLI:ES:TS:2021:4550 y  STS 4551/2021 - ECLI:ES:TS:2021:4551) y la última de 20 de diciembre (STS 4883/2021 –ECLI:ES:TS:2021:4883-), que merece la pena recordar ahora por las repercusiones que, sin duda, pueden llegar a tener sobre futuros pronunciamientos. Y lo primero que hacemos en 2022 es también hablar de sanciones, en concreto de la Sentencia de 27 de enero de 2022, en el Asunto Comisión europea contra España, C-788/2019, que comenta César García Novoa en su última colaboración de Taxlandia, cuya lectura resulta obligada.

Y es que quizás vaya siendo hora de volver a reflexionar sobre algunos principios nucleares en materia sancionadora que parecen no haber evolucionado doctrinalmente. En los últimos años el tema estrella en la jurisprudencia fue la motivación de la culpabilidad en las sanciones tributarias, anuladas profusamente en todo tipo de instancias. Ahora nos movemos en otra dirección, apuntando hacia la proporcionalidad de las sanciones, y al derecho a la revisión por un tribunal superior de sanciones administrativas, cuya gravedad permita equipararlas a las de naturaleza penal.

 Parece oportuno comenzar recordando, dado que nos movemos en el ámbito de los derechos fundamentales, que el Tribunal Constitucional ha venido aplicando la doctrina contenida en la STC 89/1995, de 6 de junio, en la cual, ante una queja por vulneración del “derecho a la doble instancia en materia sancionadora” señaló, que si bien “los principales principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador” y el derecho a los recursos se encuentra implícito en el derecho a la tutela judicial efectiva, “de la conjunción de ambas doctrinas no se puede obtener, sin embargo, la conclusión de que el derecho a la doble instancia penal haya de ser también reclamable en la esfera del proceso contencioso-administrativo, y ello porque (a diferencia del procedimiento administrativo "sancionador") no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción adoptada en un procedimiento que ha de ser respetuoso con las principales garantías del art. 24 de la C.E” (FD 4). Esta doctrina realmente no se ha visto ni matizada ni modificada por los criterios que ha marcado el TEDH, dado que no se ha pronunciado el Tribunal Constitucional recientemente sobre la materia. Ha sido el Tribunal Supremo quien ha tomado la delantera, aunque haya necesitado para ello el impulso que le ha dado la sentencia de 30 de junio de 2020 del  Tribunal Europeo de Derechos Humanos, recaída en el Asunto Saquetti Iglesias contra España.

Pero a pesar de la extensión y detalle de estas tres densas sentencias del TS, no parece que vayan a cerrar el debate reabierto por Saquetti. De entrada las mismas cuentan ya con el voto particular del magistrado Luis María Díez-Picazo Giménez. Nos encontramos ante un tema tan complejo como polémico, que ha ocupado durante años a la doctrina penalista y ahora se traslada al ámbito de las sanciones administrativas, aunque no a todas ellas, solo a las que tengan una naturaleza penal. Conviene aclarar que, en el ámbito de protección del Convenio se distingue entre las infracciones propiamente administrativas y las que por su naturaleza intrínseca deban considerarse penales.

Ciertamente estas sentencias no enjuiciaron sanciones tributarias, sino que examinaron sendas resoluciones sancionadoras por infracciones graves (contaminación del medio marino), sin embargo su doctrina despliega efectos en el ámbito tributario, no solo en la medida en que aborda cuestiones generales de derecho sancionador de indudable interés, sino porque además contiene algunos datos relevantes que nos pueden permitir disipar dudas respecto a la aplicación de esta doctrina para impugnar algunas sanciones tributarias.

Las resoluciones sancionadoras impugnadas fueron confirmadas en única instancia por el TSJ, cuya sentencia, aplicando nuestro sistema procesal, no era susceptible de recurso de apelación, sino que únicamente tenía acceso al recurso de casación. Lo mismo había sucedido en el Asunto Saquetti y también resulta predicable de numerosas sanciones tributarias que, en virtud de nuestro sistema de recursos, tampoco pueden ser revisadas a través de un recurso ante un tribunal superior en los términos del CEDH. Ciertamente frente a las mismas cabía interponer recurso de casación. Pero la pregunta es si esta posibilidad satisface este derecho, y eso es precisamente lo que responde afirmativamente el Tribunal Supremo en estos pronunciamientos.

El derecho a la revisión de las sanciones por un tribunal superior o “derecho al reexamen jurisdiccional de la culpabilidad”, al que a veces nos referimos como “derecho a la doble instancia”, se abordó en la sentencia de 30 de junio de 2020, recaída en el Asunto Saquetti Iglesias contra España, en la cual el TEDH estimó un recurso interpuesto por vulneración del art.2 del protocolo 7 del CEDH. Aquél comenzó cuando el servicio de aduanas detectó que el Sr. Saquetti, con doble nacionalidad argentina y española, transportaba 154.800 euros que no había declarado y le incautaron la casi totalidad de dicha cantidad, en aplicación la Orden EHA/1439/2006 de 3 de mayo, reguladora de la declaración de movimientos de medios de pago en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales. El recurrente alegó que durante el llamado corralito había ido trayendo a España pequeñas cantidades de efectivo, que fue declarado y justificado sucesivamente y, que ahora retronaba a su país. Como consecuencia de ello fue sancionado, por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, del Ministerio de Economía, por  haber cometido una infracción grave tipificada en Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, imponiéndole una multa de 153.800 euros, que se correspondía con la cantidad previamente incautada. Frente a la resolución sancionadora interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que fue desestimado. Consideró el TSJ que la sanción era proporcional al objetivo perseguido, al control de los medios de pago internacionales, y también que no cabía interponer contra su sentencia un recurso de casación. Interpuso más tarde recurso de amparo, que fue inadmitido a trámite por no justificar suficientemente la especial trascendencia constitucional del mismo.

Esta situación le llevó a recurrir ante el TEDH, aduciendo vulneración del artículo 2 del protocolo nº 7 del CEDH, debido a que la sentencia del TSJ de Madrid no había sido revisada por una instancia superior, siendo su demanda estimada por este motivo. Recordemos que este precepto señala lo siguiente:

«1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá  derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley.

2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones en caso de infracciones de menor gravedad según las defina la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución»

El escollo fundamental que debía salvar el TEDH para reconocer este derecho era establecer si la sanción administrativa impuesta podía equiparase a una sanción penal, en los términos del Convenio. Y para ello acudió a la jurisprudencia sobre la aplicación del artículo 6 CEDH, concretamente se detiene sobre los denominados “criterios Engel”, establecidos en el Asunto Engel y otros c. Países Bajos (Sentencia de 8 de junio de 1976), y que son, en síntesis, los siguientes:

a) la legalidad o tipificación que se realiza en el derecho interno, aunque representa un mero punto de partida no decisivo;

b) la naturaleza de la infracción, para cuyo análisis se toma en consideración el colectivo de personas sometidas a la norma sancionadora; los bienes jurídicos protegidos; y la existencia de un objetivo de disuasión y represión. 

c) la gravedad de la sanción impuesta al interesado, sin que su cuantía sea un criterio determinante.

Estos criterios han sido objeto de desarrollado en diferentes sentencias por el TEDH, y aunque pudiera parecer complicado en la práctica determinar cuándo una sanción administrativa tiene naturaleza penal, no es éste el aspecto más complejo, al menos no lo es para un gran número de sanciones tributarias, pues aplicando los criterios jurisprudenciales, que se desarrollan ampliamente por el Tribunal Supremo, responderían a ellos sin mayor dificultad. Es más, incluso en estas sentencias, con motivo del análisis de alguna de las características, pone como ejemplo precisamente sanciones tributarias, lo que sin duda allana el camino para demostrar en cada caso concreto la naturaleza penal de la sanción.

Hechas estas aclaraciones el Tribunal Supremo analiza los requisitos para el derecho al reexamen por un Tribunal Superior, alcanzando cuatro conclusiones (FD5 in fine):

-La primera, que  la garantía queda al criterio de la legislación de cada Estado.

-La segunda, que no requiere necesariamente que afecte a las cuestiones de hecho y de derecho, sino que se puede cumplir la garantía con un recurso que limite el conocimiento del Tribunal superior a cuestiones de derecho.

-La tercera, que los recursos de casación, pese a su carácter extraordinario, sirven para garantizar el derecho.

-La cuarta, que los presupuestos formales de los recursos establecidos por la legislación interna de cada Estado, dan cumplimiento a la garantía.

A continuación, en el FD 6, examina nuestro vigente sistema de impugnación de las sanciones administrativas, evidentemente no dice nada respecto de las sanciones tributarias, puesto que no son el objeto del recurso de casación. Realizado el mismo, concluye que satisface las exigencias del reexamen, o bien porque está previsto legalmente el recurso de apelación, bien porque se excepciona de la exigencia de doble instancia, al revisarse por parte del máximo órgano jurisdiccional. Y finalmente, por lo que respecta a las sentencias de los TSJ y de la Audiencia Nacional, considera que aunque están excluidas del recurso de apelación también se cumpliría la garantía, porque son susceptibles de recurso de casación.

En definitiva, la respuesta que da el Tribunal Supremo a la cuestión casacional que se le planteó se resuelve en los siguientes términos: “la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora”.

El Tribunal Supremo se ocupa ampliamente de argumentar los motivos, bastante poco convincentes, por los cuales considera que, a pesar de su actual configuración legal, el recurso de casación satisface las exigencias del derecho a la revisión por un tribunal superior. Sin embargo, ni atendiendo a la regulación actual de este recurso, por la aplicación estricta en que en la práctica se está haciendo de los requisitos procesales así como del interés casacional objetivo, es posible, en mi opinión, afirmar que el mismo garantice el derecho al reexamen de de las sanciones penales por un órgano superior en los términos exigidos por el TEDH.

No podemos estar más de acuerdo con el voto particular cuando afirma que “la solución a lo que requiere la sentencia Saquetti Iglesias c. España sólo puede darla el legislador, aprobando una nueva regulación de los medios de impugnación de sentencias contencioso-administrativas en sintonía con aquella exigencia y, más en general, con la conveniencia de reconsiderar el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional”. De lo contrario tendremos que ir examinando caso por caso los asuntos en los que el Tribunal Supremo entiende que se cumplen los requisitos necesarios para admitir un recurso de casación para garantizar este derecho al reexamen de la culpabilidad.

Pero como decía al principio, no me cabe duda de que seguiremos hablando de este tema en sucesivas ocasiones.

María Ángeles García Frías

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario y letrada del Tribunal Constitucional

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