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Reforma del Impuesto sobre el Patrimonio vía enmienda a la Ley de Presupuestos

La pretendida reforma del Impuesto sobre el Patrimonio vía enmienda a la Ley de Presupuestos

La tramitación en las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado suele siempre deparar alguna sorpresa relevante. Este año ha llamado especialmente la atención una enmienda que ha sido incluida por el Grupo Parlamentario Republicano en su escrito de 17 de noviembre a la Mesa de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados (vid. pág.269 en PRESUPUESTOS 2021 TOMO_9_ENMIENDAS_2737_A_3104.pdf ) y que dada su trascendencia he decidido comentar en esta entrada de nuestro querido Blog.

La enmienda pretende introducir dos modificaciones: la primera consiste en elevar el porcentaje de participación en el capital para disfrutar de la exención en el Impuesto sobre el Patrimonio (en adelante IP) y la segunda pretende introducir una nueva cuota estatal en este tributo sólo para los contribuyentes por obligación personal a modo de impuesto mínimo.

Antes de ello me gustaría dejar apuntado que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado presentado por el Gobierno ya contenía dos modificaciones en la Ley del IP “para contribuir la consolidación de las finanzas públicas”, según se explica en su Preámbulo. La primera de ellas tiene por objeto elevar un punto porcentual el tipo de gravamen aplicable al último tramo de la tarifa para aquellos casos en que la Comunidad Autónoma no hubiese aprobado su escala propia, que pasaría del 2,5% al 3,5% y la segunda el mantenimiento con carácter indefinido de este tributo.

Hasta aquí todo normal. La sorpresa, como decía, llega cuando con la enmienda núm. 3.029 de las 3.794 enmiendas presentadas (que es la número 9 del Grupo Republicano) que pretende adicionar un nuevo artículo en el Título VI, Capítulo I y al final de la Sección 4ª con el título “Impuesto sobre el Patrimonio”. Respecto al endurecimiento considerable de uno de los requisitos exigidos para la exención de las participaciones en entidades simplemente dejo apuntado que la consecuencia inmediata de esta modificación es que va a dificultar a las pequeñas y medianas empresas en un momento tan difícil como el que estamos viviendo la aplicación de la reducción por transmisión de empresas en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (en adelante ISD).

En concreto, en lugar de exigir una participación del sujeto en el capital social de al menos el 5% computado de forma individual o el 20% conjuntamente con su cónyuge, ascendientes, descendientes o colaterales de segundo grado, eleva dichos porcentajes y pasa a exigir una participación mínima en el capital del 15% o el 40% respectivamente. Esta primera modificación se justifica argumentando que si bien no hay un concepto legal de empresa familiar sí existe consenso en que es empresa familiar aquella en la que “una parte esencial de su propiedad está en manos de uno o más de un grupo familiar” y hay “relación estrecha entre la propiedad y la gestión, y existe vocación de continuidad”.

Además, se invoca la Recomendación 94/1069/CE y la Resolución del Parlamento Europeo de 8 de septiembre de 2015 sobre las empresas familiares en Europa, que son documentos en los que se insiste justamente en lo contrario a lo que pretende la enmienda, es decir, en la conveniencia de garantizar y facilitar la supervivencia de las empresas familiares evitando que la fiscalidad pueda convertirse en un obstáculo al traspaso intergeneracional. Lo que hace la enmienda al elevar el porcentaje de participación en el capital es ir contra el espíritu de la ley que introdujo la exención en el IP y la reducción por transmisión de empresas en el ISD. Hasta la propia doctrina del Tribunal Supremo sobre esta reducción se decanta por hacer una interpretación finalista de la norma con la idea de permitir la aplicación de este importante beneficio fiscal, sobre todo a partir de su Sentencia de 26 de mayo de 2016, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 4027/2014, en la que se puede leer: “En consecuencia, ante la duda, siempre se ha de estar a la interpretación finalista de la norma, de manera que si lo que se pretende es la concesión de un beneficio a las empresas familiares que facilite en lo posible su transmisión evitando una eventual liquidación para el pago del impuesto de donaciones lo lógico es interpretar la norma de una manera tendente a dicha finalidad”. Mientras no se acuerde una definición común de qué se entiende por empresa familiar, medida que fue solicitada por el Comité Económico y Social en su dictamen “La empresa familiar en Europa como fuente de un crecimiento renovado y mejores puestos de trabajo”, de fecha 17 de septiembre de 2015, no parece que sea recomendable modificar la norma española para dificultar la aplicación de los beneficios fiscales previstos para el tránsito general.

La segunda modificación que pretende la enmienda es todavía más relevante que la anterior. Consiste en la introducción de una nueva disposición final en la vetusta Ley 18/1991 del Impuesto sobre el Patrimonio, que crea la “cuota estatal en el Impuesto sobre el Patrimonio cuyo rendimiento constituye ingreso del Estado no cedido a las Comunidades Autónomas”.

Esta nueva configuración del IP supondría, en primer lugar, un replanteamiento del concepto de impuesto cedido que parece que obligaría a reformar el régimen jurídico de la cesión de tributos contenido en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, así como la regulación del alcance de la cesión del IP contenida en la Ley 22/2009, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades de régimen común y los preceptos de los Estatutos de Autonomía que establecen que se cede a la respectiva Comunidad Autónoma el 100% de la recaudación del Impuesto sobre el Patrimonio, lo cual ya no sucederá en la práctica como consecuencia de lo que la enmienda califica como “modelo de compartición de bases imponibles entre el Estado y las Comunidades Autónomas de régimen común”.

Junto a lo anterior, se trata de una norma que podría vulnerar el límite específico que se contiene en el artículo 134.7 de la Constitución, que prohíbe a las leyes de presupuestos la creación de tributos o su modificación sin previa habilitación por una Ley tributaria sustantiva, pues esta modificación no parece que encaje en aquello que el Tribunal Constitucional considera una “mera adaptación del tributo a la realidad” o una “mera adecuación circunstancial del mismo”, prescindiendo ahora de que con esta doctrina el Tribunal hace una distinción que ese precepto no contempla y que además lo puede dejar sin contenido porque ¿hay alguna modificación que no pueda justificarse en base a esa “adaptación del tributo a la realidad?”.

Como magistralmente explicase el Profesor Rodríguez Bereijo en su voto particular a la STC 116/1994, con la incorporación de esta norma se trataba de “evitar y proscribir la viciosa práctica de los riders o cavaliers budgetaires tan frecuente en la historia financiera y unánimemente criticada por la doctrina de distintos países, de utilizar las Leyes de Presupuestos -entre otras razones, por la celeridad y sumariedad de su tramitación y por lo complejo y prolijo de su abigarrado contenido que dificulta su conocimiento y comprensión por los ciudadanos- para llevar a cabo reformas del sistema tributario, a modo de una Ley tributaria más”.  Se reconocía así en el fondo que la función presupuestaria es distinta a la función legislativa, en lo que suponía sin duda también una reacción a lo que había sucedido anteriormente en España donde a través de Leyes de Presupuestos se habían incluido importantes reformas tributarias o prácticamente una reforma completa del sistema tributario como sucedió por ejemplo en 1957.»

La creación o modificación de tributos ha de ser objeto del necesario debate a través del procedimiento legislativo ordinario y no del peculiar y encorsetado procedimiento de aprobación de la Ley de Presupuestos que viene en cierto modo a restringir la genérica potestad legislativa de las Cortes Generales. Así lo reconoció el propio Tribunal Constitucional ya en su Sentencia 27/1981 y posteriormente en su Sentencia 65/1987 cuando afirmó que “esta limitación a la disponibilidad del legislador en materia tributaria, referida a un objeto de especial trascendencia, se encuentra justificada (…) por las restricciones que la misma Constitución impone al debate presupuestario”.

El asunto puede que termine en el Tribunal Constitucional que tendrá que precisar aún más su doctrina sobre el artículo 134.7 aclarando si la misma encaja o no en la habilitación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado que hace el apartado 1, a) de la disposición final primera de la Ley del Impuesto sobre el Patrimonio que contempla la posibilidad de modificar mediante la Ley presupuestaria “(L)a escala y los tipos del impuesto y deducciones en la cuota.” ¿Es esto una simple modificación de la escala y los tipos del impuesto o más bien supone una reforma sustancial del mismo?

El objetivo último de esta enmienda es y así se ha reconocido públicamente por sus promotores lograr una armonización del impuesto –aunque sin el necesario consenso político y sobre todo sin contar con la opinión de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera--, cuestión sobre la que ya tuvimos ocasión de debatir con diversidad de opiniones durante el primer semestre de 2017 en las intensas reuniones de la Comisión de expertos para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y sobre la que tendré que volver otro día cuando haya pasado la tormenta. En todo caso, no deja de resultar paradójico que aquellos que comenzaron exigiendo la cesión parcial del IRPF y no han cesado durante los últimos treinta años de demandar atribución de mayor capacidad normativa en los impuestos tradicionalmente cedidos en base al principio de autonomía financiera ahora pretendan volver atrás.

Francisco Adame Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

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  1. Comentarios (4)

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Magnífico y acertado artículo. Dios mío, en manos de quién estamos.

Manuel
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La armonización de la fiscalidad autonómica ya la defendió la comisión Lagares, designada por Mariano Rajoy, no por Nicolás Maduro.

Mientras haya IP e ISD es imperativo armonizarlos, para acabar con el dumping fiscal/chiringuito/paraíso que se han montado algunos a costa de las bases tributarias de los demás y aprovechándose de las ventajas de la capitalidad, y si se quiere mantener que se elimine el impuesto para todos.

Otra cosa es que la ley de presupuestos no sea la herramienta legislativa correcta, en lo que nadie tiene dudas, ni siquiera la ministra Montero, que así lo tiene dicho.

Francisco Pretus
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Magnífica reflexión del profesor Adame que es lo que nos interesa en éste foro. Los señuelos del dumping y la capitalidad están fuera de lugar.

JUAN JOSÉ MARTÍN
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El aumento al 40% seria aceptable si se amplia el grupo familiar a los primos grado4

Javier Ullastres
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