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Una fiscalidad más justa, sencilla y moderna

Una fiscalidad más justa, sencilla y moderna

Hoy no voy a comentar ningún pronunciamiento jurisprudencial reciente. Me parece que puede ser oportuno alejarse por un momento de las cuestiones tributarias del día a día en España y meditar sobre lo que se está debatiendo en el ámbito de la Unión Europea con el fin de superar la difícil situación generada por la pandemia.

En esta línea, he decidido dedicar la entrada de esta semana al análisis del papel que puede desempeñar la fiscalidad para apoyar la recuperación económica y el crecimiento a largo plazo en la Unión Europea, asunto sobre el que versó el interesante Seminario on line (disponible en https://www.youtube.com/watch?v=t-FMEo6enIE) que tuve la ocasión de seguir el pasado 21 de septiembre, organizado por la Comisión Europea y en el que destacados ponentes como el Comisario de Economía Paolo Gentiloni, el Ministro alemán de Finanzas, el responsable de Imposición Directa y Coordinación Tributaria en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión o la Presidenta de la Comisión de Asuntos Económicos  y Monetarios del Parlamento Europeo, reflexionaron sobre diversos aspectos relacionados con el importante Plan de Acción Fiscal lanzado por la Comisión el pasado 15 de julio [COM (2020) 312 final].

 Dicho Plan de Acción, que la Comisión pondrá en marcha próximamente, se compone de 25 acciones que figuran en su Anexo y que se irán aprobando hasta finales de 2023 con arreglo al calendario allí previsto. Algunas de esas medidas tienen por objeto reducir los obstáculos fiscales y aliviar las cargas administrativas a las que se enfrentan las empresas --en particular las Pymes-- en el mercado único en cuanto que han de lidiar con 27 sistemas tributarios diferentes. Tal como se describe en la Comunicación de la Comisión de 10 de marzo de este año sobre las barreras del mercado único, las empresas que realizan actividades transfronterizas destacan constantemente que uno de los principales obstáculos a los que se enfrentan son las normas y procedimientos nacionales en el área de la fiscalidad [COM (2020) 93 final y documento de trabajo de los servicios de la Comisión que la acompaña, SWD (2020) 54 final]. Las barreras indicadas por las empresas son muy variadas y van desde problemas relacionados con el registro –la idea es avanzar hacia un registro único de la Unión Europea a efectos de IVA-- hasta las obligaciones de comunicación de información tanto sobre el IVA como sobre el Impuesto sobre Sociedades. Desde esta perspectiva, la Comisión considera que la simplificación tributaria mejorará el entorno de los negocios, la competitividad de las empresas  y contribuirá al crecimiento económico. Al mismo tiempo, el Plan persigue ayudar a los Estados miembros a que puedan conseguir una mejora en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, garantizando que puedan obtener ingresos fiscales fiables para financiar la respuesta a los grandes desafíos derivados de la actual crisis.

Por otra parte, el Plan contempla medidas para ayudar a las autoridades fiscales a explotar mejor los datos existentes y a compartir nuevos datos de manera más eficiente, así como a combatir el fraude y la evasión fiscales de forma más eficaz. Como  demuestra la reciente evaluación de la cooperación administrativa realizada por la Comisión en el ámbito de la imposición directa, existe margen para mejorar la calidad y el uso de los datos fiscales [Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre evaluación de la Directiva 2011/16, relativa a la cooperación administrativa en al ámbito de la fiscalidad, SWD (2019) 328 final]. La Comisión ejecutará un proyecto piloto para evaluar qué solución o soluciones digitales se pueden utilizar y cómo, a fin de garantizar una mejor explotación de los datos, crear nuevos servicios digitales para los contribuyentes y apoyar en mayor medida el trabajo de las administraciones tributarias a escala de la Unión y posteriormente publicará un documento de trabajo para informar sobre las conclusiones y recomendaciones de dicho proyecto. Ciertamente, en ésta última cuestión ha venido centrando sus esfuerzos la Unión Europea en los últimos años a través de diversas iniciativas legislativas entre las que cabe destacar la Directiva de lucha contra la elusión fiscal (Directiva 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior), la Recomendación sobre la aplicación de medidas contra los abusos en detrimento de los convenios fiscales (Recomendación 2016/136 de la Comisión, de 28 de enero de 2016) y las normas de transparencia sobre las reglas fiscales (Directiva 2015/2376 del Consejo, de 8 de diciembre de 2015, que modifica la Directiva 2011/16/UE en lo que respecta al intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad), así como la introducción de la comunicación entre las autoridades tributarias de información país por país (Directiva 2016/881 del Consejo, de 25 de mayo de 2016, que modifica la Directiva 2011/16/UE en lo que respecta al intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad). La economía digital y el desarrollo de nuevos modelos de negocios crean nuevos desafíos para las administraciones tributarias a los que hay que hacer frente. Pero al mismo tiempo la digitalización de la economía debe a juicio de la Comisión considerarse como una oportunidad, pues el uso de soluciones digitales facilita el trabajo a las Administraciones públicas y al mismo tiempo reduce los costes de cumplimiento para las empresas. Ya en diciembre de 2019 en la Conferencia sobre el IVA en la era digital se debatió sobre el uso de las tecnología para combatir el fraude fiscal y beneficiar a las empresas y sobre si las actuales normas del IVA están o no adaptadas a los modelos de negocio de la era digital.

Además de lo anterior, el Plan no se olvida de promover los derechos de los contribuyentes fomentando que aumente el conocimiento de esos derechos. Para ello la Comisión ha anunciado la aprobación en 2021 de una Comunicación en la que se recojan los derechos que asisten al contribuyente en virtud del Derecho de la Unión Europea, junto con una Recomendación a los Estados miembros de facilitar el ejercicio de los derechos del contribuyente y de simplificar las obligaciones fiscales. Estaremos muy atentos al contenido de estas dos importantísimas iniciativas fiscales.

Junto a las 25 acciones relacionadas en el Anexo, el Paquete de medidas tributarias aprobado por la Comisión incluye también otros dos importantes elementos. El primero es una Propuesta legislativa para revisar la Directiva 2011/16 sobre cooperación administrativa, publicada también el 15 de julio de este año y que sería ya, agárrense, la DAC 7 [COM (2020) 314 final] que introducirá un intercambio de información automático entre las administraciones tributarias de los Estados miembros sobre los ingresos obtenidos por los vendedores de bienes y servicios en plataformas digitales, información que ayudará a las administraciones tributarias a verificar que aquellos vendedores pagan los impuestos que les corresponden en sus Estados miembros de residencia. Esta norma incorpora algunas novedades destacadas. Así, en relación con la presencia de funcionarios de un Estado miembro durante una investigación en otro Estado miembro y con la posibilidad de realizar controles simultáneos, se introduce la obligación de la autoridad del Estado requerido de responder en un plazo de treinta días a la solicitud de la presencia de un funcionario de otro Estado miembro durante una investigación. Por otra parte, la posibilidad de entrevistar personas por funcionarios de un Estado no está limitada ya por lo que establezca la legislación del Estado miembro requerido. La Propuesta va acompañada de un Anexo que establece las normas de comunicación de información y diligencia debida que deben aplicar los operadores de plataformas que comunicación información.

 El segundo es una Comunicación sobre la buena gobernanza fiscal [COM (2020) 313 final], que centra su atención en promover una fiscalidad justa y en frenar la competencia fiscal perniciosa y la planificación fiscal agresiva tanto en la UE como a escala internacional y que tiene hasta cuatro áreas de actuación, entre las que destaca la reforma y modernización del Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas –instrumento no vinculante que funciona sobre la base de la revisión inter pares entre los Estados miembros y que desde su introducción ha permitido evaluar más de 400 regímenes fiscales en la Unión Europea, de los cuales alrededor de 100 se han considerado perniciosos lo que ha obligado a los Estados miembros en cuestión a modificarlos o abolirlos-- y la revisión de la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales.

¿Cómo podría ayudar el sistema tributario a la recuperación a largo plazo? Respondiendo con la brevedad que permite un trabajo de estas características creo y así se puso de relieve en el Seminario  que debemos ser prudentes porque la pandemia está todavía aquí y por ello está claro que no resulta conveniente subir impuestos a corto plazo y menos aún a las clases medias. Pero al mismo tiempo tampoco parece que sea el momento de recortar drásticamente el gasto público.

A largo plazo, la crisis puede ser una magnífica oportunidad para adaptar el sistema tributario a las nuevas realidades. En este sentido, no podemos olvidar que estamos en la era digital, por lo que será indispensable afrontar y dar respuesta a los retos fiscales de la digitalización de la economía. En nuestro caso --y a la espera de que puedan culminar ya a lo largo de 2021 en el seno de la OCDE las negociaciones para la introducción de un impuesto a nivel mundial-- el Senado aprobó el pasado miércoles 7 de octubre el Proyecto de Ley del Impuesto sobre determinados servicios digitales y su entrada en vigor se producirá a los tres meses de su publicación en el BOE. Por otra parte tenemos el desafío de la lucha contra el cambio climático y aquí también hay margen para la creación de algún impuesto ambiental tanto a nivel europeo, como a nivel estatal y autonómico.

Por último, en la línea de modernización hay que avanzar en la simplificación de las normas y los procedimientos tributarios, sin olvidar la conveniencia de seguir por la senda de la armonización en el ámbito de la Unión Europa –tal vez necesitamos ya un tipo mínimo efectivo en el Impuesto sobre Sociedades para que así las grandes empresas paguen su parte justa de impuestos a la sociedad--. En definitiva, la respuesta a la pregunta es muy difícil pero si tuviera que resumir y para terminar diría que a corto plazo estímulos y a largo plazo adaptación del sistema tributario para conseguir una fiscalidad más justa, sencilla y moderna.

Francisco Adame Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

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