Sobre el inicio del periodo ejecutivo y su posible interrupción por la interposición del recurso potestativo de reposición
¿Es posible que se dicte providencia de apremio habiendo sido impugnada la liquidación tributaria de la que trae causa en reposición y sin que se haya resuelto dicho recurso en plazo?
Recientemente, el 28 de mayo de 2020 el Tribunal Supremo, siendo ponente el Excmo. Sr. D. Francisco José Navarro Sanchís , número de recurso 5751/2017, ha conocido de la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:
"[...] Determinar si se puede iniciar el procedimiento de apremio de una deuda tributaria, cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación de la que trae causa, sin haber recaído resolución expresa, con sustento en que la liquidación tributaria impugnada no fue suspendida.
Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 38 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 161 y 224 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [...]".
En este caso, era la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia quien interpuso el recurso de casación frente a la sentencia de 14 de julio de 2017 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia. La sentencia frente a la que se interpone la casación estimaba la demanda presentada frente a la resolución desestimatoria del TEAR de Murcia sobre la impugnación de una providencia de apremio que se había dictado con carácter previo a que la Administración se pronunciase sobre el recurso de reposición interpuesto frente a la liquidación principal, y habiendo transcurrido el plazo legal de un mes para resolver el mismo.
Así, el TSJ de Murcia, da la razón al contribuyente, razonando en el FD 3 de la sentencia casada, lo siguiente:
“Resulta de lo expuesto la nulidad de esta providencia de apremio puesto que ningún sentido tiene dictar una providencia de apremio antes de haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto. Téngase en cuenta, además, que la providencia de apremio se emite una vez transcurrido el plazo de un mes del que disponía la Administración para resolver el recurso de reposición formulado contra la liquidación.”
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se opone a este razonamiento haciendo referencia al principio de ejecutividad de los actos administrativos, basado a su vez en la presunción de veracidad de éstos. Para ello, hace especial referencia a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 38/2015 de Procedimiento Administrativo Común, LPAC, por los que se declara la ejecutividad de los actos administrativo. Poniendo, además, este precepto en relación con lo dispuesto en el artículo 160 de la Ley General Tributaria, LGT, sobre la recaudación de las deudas tributarias y con el artículo 224 LGT por el que se permite la suspensión de la ejecución del acto recurrido en reposición, en relación con la liquidación, si se solicita por el interesado y se garantiza el importe de la liquidación, junto con intereses y recargo.
Pues bien, el Tribunal Supremo, confirma la sentencia de instancia razonando en su Fundamento de Derecho Segundo, apartado 4 lo siguiente en relación con los principios jurídicos invocados por la propia Comunidad Autónoma recurrente:
“4) En consecuencia, aceptar que pueda dictarse una providencia de apremio en un momento en que aún se mantiene intacto para la Administración el deber de resolver expresamente, el cual no cesa por el mero hecho de la pendencia de recursos contra los actos presuntos -y, por ende, eventualmente, con la posibilidad, no muy estadísticamente frecuente, de que el recurso de reposición fuera estimado, con anulación del acto impugnado en reposición, que es hipótesis que no parece tener a la vista la comunidad murciana recurrente- es dar carta de naturaleza a dos prácticas viciadas de la Administración y contrarias a principios constitucionales de innegable valor jurídico, como los de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE); y servicio con objetividad a los intereses generales ( art. 103 CE) -que no se agotan en la recaudación fiscal, tal como parece sugerirse, sino que deben atender a la evidencia de que el primer interés general para la Administración pública es el de que la ley se cumpla y con ello los derechos de los ciudadanos):
(…)
En otras palabras, hay una especie de sobreentendido o, si se quiere, de presunción nacida de los malos hábitos o costumbres administrativos -no de la ley-, de que el recurso sólo tiene la salida posible de su desestimación.
Si no fuera así, se habría esperado a su resolución expresa para dirimir la cuestión atinente a la legalidad del acto de liquidación -que se presume, pero no a todo trance, no menospreciando los recursos que la ponen en tela de juicio-, de la que deriva la presunción de legalidad y, por tanto, la ejecutividad.
Dicho en otras palabras, no se comprende bien que se apremie la deuda tributaria antes de resolverse de forma expresa el recurso de reposición que, teóricamente, podría dar al traste con el acto de cuya ejecución se trata; y, una vez, en su caso, desestimado explícitamente éste, cabría, entonces sí, dictar esa providencia de apremio, colocando así el carro y los bueyes -si se nos permite la expresión- en la posición funcionalmente adecuada. El mismo esfuerzo o despliegue de medios que se necesita para que la Administración dicte la providencia de apremio podría dedicarse a la tarea no tan ímproba ni irrealizable de resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición, evitando así la persistente y recusable práctica del silencio negativo como alternativa u opción ilegítima al deber de resolver.
Expresado de otro modo, se conculca el principio jurídico, también emparentado con los anteriores, de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non auditur), lo que sucede en casos como el presente en que el incumplido deber de resolver sirve de fundamento a que se haya dictado un acto desfavorable -la ejecución del impugnado y no resuelto-, sin esperar a pronunciarse sobre su conformidad a derecho, cuando había sido puesta en tela de juicio en un recurso que la ley habilita, con una finalidad impugnatoria específica, en favor de los administrados.”
Esta fundamentación jurídica puede dar lugar a un gran abanico de posibilidades, exigiendo a la Administración tributaria el cumplimiento de la legalidad para que ésta se imponga sobre la ejecutividad de los actos administrativos. De lo contrario, la posición de inferioridad en la que se encuentra el contribuyente frente al gigante administrativo se hace cada vez más patente y se perpetúan malas prácticas que no hacen sino mermar la calidad de los servicios públicos y cuestionar la legitimidad de los propios actos administrativos.
Atendiendo a la interpretación jurídica de las cuestiones planteadas en el auto de admisión, el TS se pronuncia en su Fundamento de Derecho Tercero, ponderando el principio de ejecutividad de los actos administrativos con los contenidos en los arts. 21 a 24 LPAC relativos a la obligación de resolver por parte de la Administración, así como al principio de buena administración. De acuerdo con lo anterior, concluye el Tribunal Supremo con la siguiente interpretación:
- La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, ya sea potestativa u obligatoria, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa.
- La Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta las reclamaciones o recursos, toda vez que su ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse.
Como ya puede adelantarse del razonamiento jurídico de nuestro Alto Tribunal, la aplicación práctica del mismo puede suponer un cambio radical en relación con la actual configuración del periodo ejecutivo. Así, parece desprenderse de la fundamentación expuesta que esto no aplicaría solamente a los recursos de reposición, sino también a las reclamaciones económico administrativas.
Por ello, hasta que no resolviese de manera expresa la administración ya sea vía recurso de reposición o reclamación económico administrativa, ¿no podría iniciarse el periodo ejecutivo ni dictarse la consecuente providencia de apremio? Y, ¿qué ocurriría si se dicta la providencia de apremio dentro del plazo que tiene la administración para resolver ya sea el recurso de reposición o la reclamación económico administrativa? En este segundo caso, cuando en principio la administración todavía no ha incumplido el plazo legal para resolver sin que se le pudiese imputar la mala praxis que rechaza frontalmente el Tribunal Supremo.
Como ya decíamos, esta sentencia abre numerosas puertas por explorar en relación con el inicio del periodo ejecutivo. Seguramente se nos intentarán cerrar todas ellas. Pero, de momento, no está de más impugnar las providencias de apremio que puedan subsumirse en el supuesto de hecho resuelto por el TS en la sentencia precitada.
Laura Campanon Galiana
Abogada y asesora Fiscal
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