Deficiencias en la ejecución de los intercambios de información fiscal en la UE y claves para su mejora

Se ha publicado en el Diario Oficial de la UE, el Informe Especial 3/2021 del Tribunal de Cuentas Europeo, sobre “Intercambio de información fiscal en la UE: bases sólidas con deficiencias en la ejecución”, de gran interés para la mejora de las políticas públicas en España, que ha sido uno de los cinco Estados visitados para su elaboración.

El título del Informe ya nos da una idea de cuál es el estado de la cuestión y dónde están los retos que se deberán acometer en los próximos años. Queda trabajo por hacer “por lo que respecta a la supervisión, la garantía de la calidad de los datos y el uso de la información recibida”. En la auditoría realizada por el Tribunal de Cuentas Europeo se ha evaluado, por primera vez, el sistema de intercambio de información fiscal vigente desde 2011 (Directiva 2011/16/UE, DAC1) y se ha puesto de manifiesto que el marco legal vigente es mejorable.

Desde el año 2011, la Directiva ha sufrido seis modificaciones y ya se está discutiendo la siguiente, que nos llevará a la DAC8. Las sucesivas revisiones normativas han ido incorporando obligaciones de intercambio de información cada vez más exigentes. Sin duda, la información fiscal es clave y su intercambio interadministrativo transnacional de gran utilidad en la lucha contra el fraude, y más en el momento actual, en el que la tecnología y el análisis de dicha información permiten detectar riesgos de una forma que antes hubiera sido impensable.

Son tres los tipos de intercambio de información regulados que se producen entre las Administraciones tributarias de los Estados de la Unión Europea: (i) la petición de información bajo requerimiento, que se realiza cuando un país tiene indicios de que determinada información puede ser relevante para una investigación que está llevando a cabo; (ii) el intercambio espontáneo de información, que se da cuando una Administración, por propia iniciativa, suministra información a otro país y, finalmente,  (iii)  el intercambio automático de información. Es precisamente este intercambio automático el que se ha ido impulsando en gran medida en los últimos años y la modalidad que realmente ofrece posibilidades de análisis de riesgos muy relevantes.

Las sucesivas modificaciones de la DAC han introducido el intercambio automático de determinadas categorías de rentas (DAC1), de información financiera (DAC2, equivalente al Common Reporting Standard – CRS), el intercambio de información sobre los denominados rulings, es decir, sobre las consultas tributarias o los acuerdos previos de valoración (APA), mediante la DAC3, la información país por país (DAC4), la información relevante a efectos de blanqueo de capitales (DAC5), la información sobre los mecanismos potencialmente agresivos (DAC6), sobre los ingresos obtenidos de plataformas digitales (DAC7) y, actualmente, está en discusión el intercambio de información sobre los cripto-activos, que nos llevaría a la DAC8.

Los intercambios de información previa petición y los intercambios espontáneos de información funcionan razonablemente bien, a pesar de los retrasos en las respuestas y la deficiente información de retorno. El programa de acción Fiscalis 2020 (Reglamento 1286/2013), que sirve para apoyar la lucha contra el fraude fiscal y la planificación fiscal agresiva, también funciona y proporciona a los Estados miembros foros para el intercambio de buenas prácticas, pero a juicio del Tribunal de Cuentas, las orientaciones sobre análisis de riesgos y utilización recibidas son escasas.

No cabe duda de que la información es fundamental para las Haciendas Públicas, no sólo para la buena aplicación de los tributos sino también y, en última instancia, para hacer efectivo el principio de justicia tributaria, reconocido por la mayor parte de las constituciones europeas. Además, entre las estrategias de la Comisión Europea está la de promover una fiscalidad más justa. En un contexto como el actual, caracterizado por la globalización, la digitalización y la posibilidad de elusiones o fraudes transfronterizos, es prioritario favorecer los canales de asistencia mutua entre Administraciones tributarias, con técnicas eficaces de colaboración, cooperación e intercambio de información que, a la vez, garanticen los derechos de los contribuyentes. En el ámbito de la UE, asegurar la eficacia y el correcto funcionamiento del sistema de intercambio de información fiscal es, además, un objetivo de interés común por cuanto que parte de la recaudación del IVA financia el presupuesto de la UE.  

El Tribunal de Cuentas sugiere a la Comisión Europea adoptar medidas que subsanen la falta de calidad de los datos que envían los Estados miembros; elaborar propuestas que aseguren el intercambio de toda la información con transcendencia tributaria; o ampliar sus actividades de seguimiento y orientaciones a los Estados miembros. A los Estados miembros, les recomienda asegurar que la información que se intercambia es completa y de calidad suficiente; introducir procedimientos sistemáticos para el análisis de riesgos de la información entrante, y utilizarlos con la máxima intensidad posible.

Las conclusiones destacan que ciertas formas de ingresos obtenidos por contribuyentes no residentes todavía pueden evitar la tributación en sus Estados miembros. Las recomendaciones del Informe se concretan en cinco puntos:

• Mejorar la cobertura del marco legislativo de la UE antes de 2022, obligando a los Estados miembros a comunicar todas las categorías de ingresos comprendidas en la DAC1 y ampliando el alcance a criptomonedas, ingresos por dividendos no custodiados y acuerdos tributarios previos transfronterizos para personas físicas. La Comisión ha aceptado esta recomendación y recuerda que su propuesta (DAC7, de julio de 2020) incluye la ampliación del número de “categorías de ingresos obligatorias” que deben notificarse en relación con los períodos impositivos a partir de 2024. Además, se han añadido unos cánones a las categorías de ingresos sujetas al intercambio de información.
• Desarrollar la supervisión y continuar con orientaciones a los Estados miembros antes de finales de 2023, pues rara vez se verifica la calidad de los datos antes de ser enviados y hay importantes diferencias en la categorización. La Comisión ha aceptado esta recomendación, destaca que no tiene acceso directo a los datos intercambiados y comparte el objetivo de contar con sanciones significativas.
• Mejorar por parte de los Estados miembros la calidad y la integridad de los datos de DAC1 y DAC2 antes de finales de 2023.
• Hacer, por parte de los Estados miembros, un mejor uso de la información recibida antes del final de 2022.
• Supervisar el impacto de los intercambios de información antes del final de 2022, con vistas a establecer un marco común fiable de medición de los beneficios del sistema de intercambio de información fiscal. En el contexto del grupo Fiscalis, Comisión Europea y Estados miembros están trabajando en el tema.

El Tribunal de Cuentas aún no ha analizado el funcionamiento del intercambio que se deriva de las modificaciones posteriores a la DAC2. Aun así, ha detectado deficiencias derivadas de la calidad e integridad de los datos. Habrá que esperar a ver cuál es su análisis cuando esté en funcionamiento todo lo ya aprobado, y en este punto, puede ser necesario hacer una reflexión sobre la utilidad de todas estas disposiciones.

Parece lógico que en los casos en los que se trata de información cuantitativa, en formatos homogéneos, como la información país por país, se acuda a esta útil herramienta de evaluación de riesgos, ya que se permite el tratamiento de los datos de forma automatizada, pudiendo mediante ratios analizarse los riesgos. También parece de utilidad la información sobre cuentas financieras o, simplemente, sobre rentas obtenidas en otros territorios. No obstante, resulta más complicado el intercambio, el análisis y, como consecuencia, la valoración de la utilidad de intercambiar consultas tributarias o información sobre operaciones que, potencialmente, pueden ser agresivas. Esta no es una información cuantitativa y, por lo tanto, a ella no se le podrá aplicar un análisis de datos. Deberá de ser analizada caso a caso y siendo, en muchas ocasiones, de dudosa utilidad no parece que a la Administración española le debiese de preocupar mucho una consulta sobre la interpretación de una norma en Polonia. No se acaba de entender que sea necesario intercambiar dicha consulta cuando no se ha intercambiado la propia norma.

Sin embargo, se trata de las dos modificaciones de la DAC que han sido anunciadas “a bombo y platillo” como los grandes logros políticos: la información sobre los rulings y la información sobre las prácticas fiscales agresivas que fomentan los intermediarios fiscales. Parecería que unas son las disposiciones realmente útiles en la práctica, mientras que las otras, son las que se venden bien políticamente. En cualquier caso, como decimos, habrá que esperar a la próxima evaluación del Tribunal de Cuentas cuando toda esta información sea ya objeto de intercambio, para verificar si se ha dado con la clave para mejorar las deficiencias en la ejecución de los intercambios de información o queda aún trabajo pendiente. 

Marta Villar Ezcurra

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario en la USP-CEU

Roberta Poza Cid

Socia de PwC y Responsable de Fiscalidad Internacional