Primeras consultas de la DGT sobre el impuesto complementario global. El Pilar Dos y la fábula de Anteo

Durante los últimos años, la fiscalidad internacional, impulsada por los trabajos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y del G20, ha vivido una era de consenso, a cuyo fin estamos asistiendo. Expresión de esa época es el Pilar Dos, cuyo núcleo lo constituye el denominado impuesto mínimo global del 15% para grandes multinacionales, aplicable a grupos con ingresos superiores a 750 millones de euros.

Hasta la adopción de este Pilar Dos, la fiscalidad global, encarnada por las reglas de OCDE y, en los últimos años, de Naciones Unidas, había discurrido por otros derroteros. Se había centrado, primero, en estrategias de lucha contra la planificación fiscal agresiva, señalando medidas a desarrollar por los distintos países en sus ordenamientos domésticos (acciones del Plan BEPS). Y, ulteriormente, y ya dentro de lo que se denominó BEPS 2.0, había sugerido un cambio de paradigma en la asignación de los taxing powers de los beneficios empresariales, con el Pilar Uno, que atribuye derechos de imposición a las jurisdicciones del mercado. Estas reglas internacionales, o bien conferían derechos de gravamen a países de la fuente, en detrimento de los de residencia, o bien diseñaban medidas antiabuso, cuya incorporación y desarrollo correspondía a los distintos estados en su orden interno.

La gran novedad del Pilar Dos es que no se limita a adjudicar un poder específico de gravamen, sino que esboza las figuras impositivas (charging provisions) para hacerlo efectivo. Y ello, con el fin de que las grandes multinacionales soporten una tributación de, al menos, el 15 %. No se prevén simples orientaciones de política fiscal sino impuestos diseñados a nivel internacional por medio de instrumentos de soft law (las Model Rules bajo las que se definen las denominadas Reglas GloBE). Es una transformación importante, que cuenta con un plus de legitimidad por el aval de las 137 jurisdicciones participantes en el Marco Inclusivo.

Y la imposición mínima global se articula a través de diversas figuras tributarias. Principalmente, las dos contempladas en las Reglas GloBE. En primer lugar, la regla principal de inclusión de rentas (Income Inclusion Rule -IIR-), con naturaleza de impuesto complementario. Se trata de un Top-Up Tax, a aplicar en el país de residencia de la entidad matriz última de un grupo multinacional, por los beneficios de filiales en el exterior gravados por debajo del tipo mínimo efectivo del 15%. Secundariamente, la regla de “beneficios insuficientemente gravados” (Undertax Profits Rule -UTPR-), de aplicación subsidiaria de la IIR cuando el país de la entidad matriz última no hubiera implementado el Pilar Dos. Y, además, los estados pueden evitar la aplicación de estas reglas, definiendo un impuesto mínimo doméstico (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax -QDMTT-), que puede ser evaluado por la OCDE a través de los peer reviews. Fuera del núcleo de las Reglas GloBE, se prevé la Subject To Tax Rule (STTR), como regla específica a incorporar a los convenios de doble imposición.

Las Reglas GloBE incluyen una pormenorizada regulación del cálculo del tipo impositivo efectivo y de los beneficios infragravados sobre los que se podría aplicar el Top-Up Tax. Se opta, al igual que la Ley española del Impuesto de Sociedades, por un modelo de imposición a los beneficios que parte del resultado contable neto de cada entidad, a partir de estados financieros elaborados bajo normas contables aceptadas (como IFRS o US GAAP) antes de las eliminaciones de consolidación. Y sobre ese resultado contable, se aplican unos ajustes estandarizados, restando o sumando conceptos como dividendos excluidos, ganancias o pérdidas por venta de ciertos activos, o gastos no admitidos por las reglas internacionales.

En suma, estas normas internacionales proyectan una especie de base imponible para el impuesto mínimo complementario. Se trata de reglas especialmente complejas, lo que quizás pueda justificarse por estar dirigidas a grandes multinacionales, que disponen de capacidad para asesorarse convenientemente. Esa condición de medidas extremadamente complejas, diseñadas como remedios teóricos frente a la unfair taxation de las grandes multinacionales, las perfila como una especie de ensoñación técnico-academicista, de muy difícil aplicación práctica.

Pero no se trata sólo de la enorme complejidad de las normas, que generan una incertidumbre incompatible con las mínimas exigencias de seguridad jurídica. Se trata de la colisión de estas disposiciones con nuestro orden jurídico tributario. Nos hallamos ante reglas de derecho blando que prevén auténticas figuras impositivas, bajo la modalidad IIR, UTPR o QDMTT. Si nos atenemos a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de soft law, estas reglas no son normas ni fuentes del derecho ni pueden fundamentar una regularización fiscal de forma exclusiva o principal (sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2020 -nº. rec. 5448/2018-, caso Stryker)^[1]. Es imprescindible su incorporación a través de leyes internas, mediante el ejercicio del poder tributario que sólo corresponde al Parlamento. Y así la ley española reconoce a los Comentarios a las Reglas Modelo y a las Guías Administrativas de la OCDE, la condición de cánones de interpretación.

La incorporación a los órdenes fiscales internos de estas reglas de la OCDE ha sido valorada por muchos estados con criterios diferentes, dependiendo de si se trata de países sedes de matrices o de filiales de grupos multinacionales. Así, por ejemplo, en el área de América Latina, donde se localizan filiales, la política fiscal se ha orientado a la adopción de tributos QDMTT, como mecanismos defensivos (es el caso de Brasil, Colombia o Uruguay). O a tomar en consideración la existencia de impuestos complementarios en otras jurisdicciones a la hora de disciplinar la concesión de beneficios fiscales (el caso del RIGI en Argentina^[2]). Todo ello al margen del acuerdo Side-by-Side de 5 enero de 2026, mediante el cual se permite que la imposición mínima global coexista con regímenes fiscales nacionales equivalentes en Estados Unidos y que, de facto, supone el abandono del proyecto del Pilar Dos por la actual administración americana.

Sin embargo, en el ámbito europeo y como ha ocurrido en muchas ocasiones, la Unión Europea ha tomado la delantera y a través de la aprobación de una Directiva, ha convertido reglas puramente orientativas adoptadas por la comunidad internacional, en disposiciones de obligatoria adopción. Así, el Consejo dio el 7 de diciembre de 2021 su ferviente apoyo a la introducción de un nivel mínimo global de imposición para las multinacionales con cifra de negocios consolidada igual o superior a 750 millones de euros y se comprometió a aplicarla por medio del Derecho de la Unión. Fruto de ello fue la adopción de la Directiva (UE) 2022/2523 del Consejo, que ha sido objeto de transposición en nuestro ordenamiento por la Ley 7/2024, de 20 de diciembre. Esta norma desarrolla la compleja regulación del impuesto complementario. La ley, consciente del alto grado de indeterminación normativa, habilita, en el párrafo 2 de su Disposición final vigésima primera, a la Dirección General de Tributos a dictar disposiciones interpretativas o aclaratorias.

En la línea de las previsiones de las Reglas GloBE y de la Directiva (UE) 2022/2523, la Ley 7/2024 contempla diversas figuras, especialmente el impuesto complementario, bajo dos modalidades: un impuesto complementario nacional y un impuesto complementario primario. El primero de estos dos es un IIR para entidades constitutivas de los grupos multinacionales y grupos nacionales de gran magnitud situadas en territorio español. El mismo se exigirá a sociedades españolas por las rentas de aquellas entidades constitutivas del grupo multinacional en el exterior cuando resulten gravadas, país por país, a un tipo impositivo inferior al mínimo. Mientras que el llamado impuesto complementario primario es también un IIR, pero para entidades constitutivas de los grupos multinacionales que no radiquen en territorio español.

Estas medidas fiscales basadas en la regla de inclusión de rentas cuentan con el apoyo de la regla de beneficios insuficientemente gravados. Así, se incluye también un impuesto complementario secundario, que es el trasunto de un UTPR y que sirve de apoyo a la regla de inclusión de rentas. El impuesto secundario será de aplicación cuando la matriz del grupo multinacional no pueda recaudar la totalidad del importe del impuesto complementario a través de tal regla de inclusión.

Se trata de una medida fiscal absolutamente singular y diferenciada de los demás impuestos de nuestro sistema tributario y, desde luego, muy distinta al Impuesto de Sociedades, al que supuestamente “complementa”.  En primer lugar, no es un impuesto sino tres. Ello no es una rareza, pues también ocurre con otras figuras tributarias de nuestro sistema fiscal, como Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Pero en el impuesto complementario las modalidades fiscales no son excluyentes, sino que se trata de impuestos organizados mediante reglas interconectadas o “en cadena”.

Además, la imposición complementaria también es peculiar en lo relativo a los sujetos gravados, más allá de que su objetivo sean los grupos con cifra de negocios consolidada de, al menos, de 750 millones de euros. Se utiliza el término de “entidad constitutiva” que abarca a cualquier unidad de negocio o empresa (matriz, filial o establecimiento permanente) y el de “matriz última o intermedia”. Y su sujeción dependerá de que las filiales estén sometidas a imposición a un tipo impositivo efectivo inferior al mínimo. O de que, la entidad matriz última se encuentre en una jurisdicción que no aplique una IIR. Quedando al margen las entidades públicas, que no son gravadas por el impuesto mínimo global, aunque sus ingresos sí computen para determinar el umbral de facturación de un grupo. Los entes públicos son “entidades excluidas” por naturaleza, al no ser empresas con ánimo de lucro.

La particularidad de los sujetos gravados en este impuesto no radica sólo en la novedosa terminología utilizada, proveniente de las Reglas GloBE y de la Directiva (términos tales como ”entidad constitutiva”, “matriz última” o “entidad excluida”). También es un impuesto singular porque la condición de obligado se activa a partir de la determinación, país por país, del tipo impositivo efectivo o ETR que se paga en cada jurisdicción y ante la circunstancia de que el mismo sea inferior al 15 %. El cálculo del tipo no sólo es relevante a la hora de cuantificar el gravamen sino respecto a la propia sujeción al mismo. La condición de obligado está subordinada a unos complejos cálculos, cuya corrección no depende sólo (como ocurre en otras figuras tributarias) de una adecuada aplicación de normas jurídicas, sino también de factores no tan fácilmente controlables. Así, por ejemplo, resulta muy relevante la calidad de la información financiera y fiscal que el grupo esté en condiciones de recopilar.

El impuesto es singular y complejo también por la forma de determinar la capacidad económica gravada, que parte de los resultados contables. De hecho, para calcular el tipo efectivo del que depende la sujeción a las citadas modalidades impositivas, es necesario atender a los beneficios derivados de la contabilidad y realizar ajustes fiscales. Para ello se toman en consideración estados financieros catalogados como “admisibles” por haber sido elaborados siguiendo estándares contables internacionales (artículo 9.1 de la Ley 7/2024). Si ya en su momento se suscitaron dudas sobre la compatibilidad con las exigencias de capacidad económica del gravamen de unos beneficios derivados de la contabilidad, por el carácter infralegal de las previsiones contables, en el caso del impuesto complementario el fundamento radica en normas contables internacionales adoptadas por organismos privados como el IASB o el FASB.  Y el recurso a estas reglas contables estandarizadas, cuya toma en consideración puede alterar materialmente el beneficio gravado, añade una mayor inseguridad a un tributo disciplinado, en lo esencial, por reglas de soft law.

La complejidad técnica de estas medidas fiscales hacía presagiar una muy difícil aplicación inmediata de las mismas. La OCDE (y, por consiguiente, también la Directiva) han pretendido aplacar tal complejidad mediante la técnica de los safe harbours o “puertos seguros” que son, esencialmente, mecanismos de simplificación. La Ley 7/2024 prevé varios de estos “puertos”. Destaca el safe harbour de la disposición transitoria cuarta, que permite posponer los cálculos complejos globales. Como consecuencia de este puerto seguro, se prevé, para los ejercicios iniciados entre el 31 de diciembre de 2023 y el 31 de diciembre de 2026, una exención temporal (impuesto complementario cero). Para acogerse a la misma, el grupo debe presentar información país por país que se considere “admisible”, basada en normas internacionales IFRS/NIIF.

En suma, estamos ante una regulación impositiva que transpone casi en su literalidad una Directiva europea que, a su vez, es fruto de una regla internacional elaborada por la OCDE. Tales reglas, expresión del mencionado derecho blando, no solo son particulares por no tener fuerza normativa, sino por su proceso de creación. La toma de decisiones en la OCDE se caracteriza por el rol del Comité de Asuntos Fiscales, como principal órgano decisorio y de los grupos de trabajo y comités de expertos que lo integran. El papel que tienen los documentos confeccionados por comités de expertos, antecedentes de las reglas aprobadas por la OCDE, da lugar a lo que se ha denominado comitología. Al final, las normas de la OCDE son creadas por burócratas, tecnócratas y comités de expertos internacionales, no por representantes electos y muchas veces están imbuidas por un tono academicista, alejado de la realidad práctica de la vida de las empresas y de los ciudadanos. Cuando tales disposiciones son adoptadas como normas internas, las mismas son difícilmente practicables. Ese origen espurio y tecnicista da lugar a leyes y reglamentos con poca capacidad real de ser aplicadas y cumplidas de forma efectiva en el mundo real.

Es lo que ocurre con las reglas que afectan al impuesto complementario, trasunto español del impuesto mínimo del Pilar Dos, asumido por la Directiva. Este tributo hipercomplejo en su diseño contable y matemático se exige ya a las empresas obligadas, que han de presentar el Modelo 242, en el plazo de los 25 días naturales siguientes al decimoquinto mes posterior a la conclusión del período impositivo y el Modelo 241, con el formulario de información estandarizado (GIR). En éste, habrá que recopilar hasta 480 puntos de datos distintos por cada entidad.

Ante el desafío que supone el cumplimiento en plazo de unas obligaciones fiscales tan complejas, la Dirección General de Tributos, a través de la vía ordinaria de las consultas previstas en los artículos 88 y 89 de la Ley General Tributaria, ha dictado recientemente las dos primeras respuestas vinculantes del impuesto complementario, poniendo de manifiesto que un impuesto basado en diseños técnicos también presenta problemas prácticos de aplicación, como cualquier tributo de nuestro sistema fiscal. Estas primeras consultas suponen, para este tributo, pasar de “las musas al teatro”. Como en el mito del gigante Anteo, cuyo poder supremo provenía del contacto directo con la tierra, a través de la resolución de consultas, el impuesto complementario “toca tierra” y demuestra que es una realidad aplicable y no una mera ilusión academicista.

Así, en primer lugar, cabe referirse a la consulta V5057-26, de 23 de junio de 2026, en la que la consultante es una sociedad mercantil estatal que presta servicios en territorio español y en el extranjero a través de una filial y que, a su vez, tiene una matriz que la controla al 51 %. Dicha matriz es una entidad pública empresarial participada por el Gobierno de España, esto es, una “entidad excluida”. El grupo que conforman está sujeto al impuesto complementario, por facturar más de 750 millones. La filial que, en principio, lleva a cabo un “negocio conjunto” con la matriz y estaría sujeta al impuesto, quedaría al margen por estar participada directamente por una entidad excluida. Y su matriz parece estar excluida por ser una entidad pública empresarial, regulada en los artículos 103 a 107 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Sin embargo, para el Centro Directivo, su naturaleza pública no determina automáticamente la exclusión. Para ello, su actividad principal debe consistir en el ejercicio de funciones de administración pública y no en actividades comerciales o empresariales. Por tanto, el hecho de ser entidad pública empresarial no determina, de modo indefectible, su consideración como “entidad pública excluida”. Para la Dirección General de Tributos, “…lo verdaderamente relevante serán las actividades u operaciones efectivamente desarrolladas…”^[3].

Más importante aún, si cabe, es la segunda consulta, la V5059-26 de 23 de junio de 2026. Aunque en la misma, y como suele ocurrir con demasiada frecuencia últimamente, la Dirección General de Tributos no da una respuesta definitiva y categórica. Si lo esencial en la consulta anterior era una cuestión que afectaba a los sujetos del impuesto complementario, en este caso se evalúa la aplicación del puerto seguro transitorio “país por país” y de las reglas contables utilizadas.

Se trata de una sociedad anónima del sector lácteo, titular del 0,86% del capital social de una sociedad residente en Francia cotizada y con participaciones en un grupo consolidado. La sociedad francesa es, a su vez, socio único de la entidad española consultante. La entidad está sujeta a la modalidad del impuesto complementario nacional, de conformidad con la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, por superar la cifra de los 750 millones de euros. Y se plantea la transmisión de su participación del 0,86%, en el marco del proceso de reorganización del grupo. La participación se encuentra registrada en los estados financieros consolidados en aplicación de lo dispuesto en la NIIF 9, como inversión en instrumento de patrimonio neto, cuyas variaciones de valor se registran contra ese mismo patrimonio neto. Se suscita la cuestión de si tal plusvalía debe incluirse en el resultado antes de impuestos, utilizado como denominador del tipo efectivo simplificado del puerto seguro transitorio país por país. De una respuesta positiva dependerá la aplicación de este puerto seguro, previsto en la disposición transitoria cuarta de la Ley 7/2024, lo que requiere que la información contable tenga la condición de “admisible” por haber sido elaborada siguiendo estándares internacionales. 

Para la Dirección General de Tributos “en la medida en que, la ganancia que se ponga de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la participación…no deba ser registrada en la cuenta de resultados de la consultante, sino en el patrimonio neto, no formará parte del resultado antes de impuestos sobre beneficios empresariales que se incluye como denominador en el cálculo del tipo impositivo efectivo simplificado”. Pero sin que el Centro Directivo se considere “…competente para valorar la aplicación y corrección de normas y criterios contables”. La Dirección General de Tributos no valida la corrección del tratamiento contable aplicado conforme a las NIIF, por quedar fuera de sus competencias, por lo que no disipa la incertidumbre que llevó a formular la consulta.

Estas primeras respuestas, más allá de su contenido y de su potencialidad para incrementar la seguridad jurídica, son manifestación de los problemas prácticos de un impuesto que la Unión Europea ha regulado, aceptando las orientaciones de la comunidad internacional. Las disposiciones del soft law de la OCDE y sus normas técnicas elaboradas por el Comité de Asuntos Fiscales son expresión de los trending de la política fiscal internacional. En un mundo globalizado, condicionan la labor de indirizzo político-fiscal de los gobiernos de los distintos países. Se ha insistido en que estas disposiciones no son vinculantes de iure pero que los Estados las adoptan para evitar quedar desalineados con los international tax trends. Pero el escenario de multilateralismo y consenso que facilitó la aprobación del Pilar Dos ya no existe.  La voladura del consenso, unido a la aceptación por la Unión Europea de un impuesto con grandes costes fiscales y de cumplimiento, coloca a las empresas europeas en una situación de pérdida de competitividad frente a Estados Unidos y China

Durante esa era de consenso internacional, a cuyo ocaso estamos asistiendo, las decisiones últimas de los gobiernos democráticos sobre la política fiscal venían marcadas por resoluciones de soft law basadas en la comitología. Muestra de ello es un impuesto complementario diseñado en instancias tecnocráticas internacionales, complejo y de difícil practicabilidad. En cualquier caso, la entrada en escena de la Dirección General de Tributos, construyendo doctrina sobre los aspectos consultados del régimen del impuesto complementario, insufla practicabilidad a este impuesto “técnico” y “teórico”. Aunque sus pronunciamientos no sean todo lo categóricos que cabría esperar, la doctrina del Centro Directivo dota de virtualidad al impuesto complementario. La tierra del gigante Anteo. 

César García Novoa

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Consejero Académico de Cremades & Calvo Sotelo Abogados

^[1] .-Véase nuestra entrada en Taxlandia, “El Soft Law en su sitio”, de 9 de diciembre de 2020,  https://www.politicafiscal.es/equipo/cesar-garcia-novoa/el-soft-law-en-su-sitio

^[2] .- El artículo 196 de la Ley 27.742 que establece el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), contienen disposiciones destinadas a impedir el otorgamiento de ciertos beneficios fiscales nacionales cuando su efecto económico sea generar un impuesto complementario pagadero en el exterior.

^[3] .- Además, en esta Consulta, se valora si la condición de “actividad auxiliar” puede atribuirse a una joint venture o a una sociedad participada en régimen de co-control, para lo cual, curiosamente, se acude, al artículo 3.1 del Código Civil y a los Comentarios a las reglas modelo de la OCDE y se atribuye relevancia a sus reglas de consolidación.  Y, se concluye que no habrá sujeción al impuesto complementario si después de valorar las actividades desarrolladas por la entidad controlada resultase que la misma desarrolla actividades auxiliares respecto de la entidad excluida, sin que sea suficiente que sus objetos sociales estén relacionados.