¿Qué Tribunal es competente para resolver recursos contencioso-administrativos contra resoluciones del TEAC en materia de IVA?
Esta cuestión se ha planteado tras dos Autos de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 y 6 de febrero de 2026 (recursos núm. 3 y 4/2026), que han rechazado la competencia de dicha Sala para conocer de los recursos planteados respectivamente contra dos Resoluciones del TEAC de 27 de octubre de 2025 que desestimaron los recursos de alzada contra resoluciones de los TEAR de la Comunidad Valenciana y Galicia respectivamente en materia de IVA.
El pasado 6 de mayo tuve el inmenso honor de participar en una mesa redonda del magnífico Congreso Tributario organizado por la Asociación Española de Asesores Fiscales y el Consejo General del Poder Judicial en mi querida Facultad de Derecho y uno de los temas sobre los que allí debatimos fue precisamente la polémica generada por estos dos Autos (la ponente en ambos casos ha sido la Magistrada Ilma. Sra. Dª Margarita Encarnación Pazos Pita).
La primera pregunta que allí tuve ocasión de plantear es por qué surge esta polémica en este momento cuando se trata de un tema que parecía absolutamente pacífico. En efecto, nadie había discutido hasta la fecha la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y en concreto de su Sección Quinta para conocer de los recursos contra Resoluciones del TEAC en materia de IVA. Así se viene reconociendo en las Memorias de la Audiencia Nacional de los últimos años (https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Audiencia-Nacional/Portal-de-Transparencia/Te-puede-interesar---/Memorias/) y así lo ha confirmado el reciente Acuerdo de 12 de enero de 2026, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 24 de noviembre de 2025, de la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional, que aprueba el funcionamiento y composición de las Secciones de cada una de sus Salas y que se publicó en el BOE del 4 de febrero, curiosamente el mismo día que se dictó el primero de los dos Autos que estamos comentando. En dicho Acuerdo, dentro del apartado relativo al funcionamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y en concreto en la regla segunda, se fija el reparto por materias entre las diversas secciones atribuyéndose expresamente a la Sección Quinta los recursos dirigidos contra los actos procedentes del TEAC relativos al IVA. Todo parece indicar, pues, que en principio la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional no parece tener dudas sobre su competencia en esta materia.
La segunda cuestión que allí analizaba es si son muchas las Sentencias que ha venido dictando la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en materia de IVA en recursos contra resoluciones del TEAC en los últimos años, por si la respuesta pudiera arrojar algo de luz sobre la razón de por qué surge la polémica en este momento. Las tres últimas Memorias de este Tribunal publicadas hasta la fecha (correspondientes a 2022, 2023 y 2024) venían poniendo de relieve dentro del apartado relativo a la Actividad Jurisdiccional que se estaba produciendo una tendencia al alza en los recursos en materia tributaria contra resoluciones del TEAC. Los datos concretos de los recursos sobre esta y otras materias no aparecen desglosados ni por conceptos ni por Secciones de la Sala en dichas Memorias, aunque sí se afirma en la Memoria de 2024 que los asuntos ingresados en materia de asilo y obtención de nacionalidad española por residencia constituyen casi las dos terceras partes de las entradas totales.
Así las cosas, para poder conocer los datos concretos de Sentencias y Autos dictados por la Sección Quinta en materia de IVA debemos acudir a la base de datos del CENDOJ. La consulta arroja los siguientes resultados: en el período 2021-2025 el total de Autos y Sentencias dictados por dicha Sección en materia de IVA se eleva a 522, que se reparten a razón de 87 en 2021, 92 en 2022, 109 en 2023, 115 en 2024 y 119 en 2025. En el primer trimestre de 2026 se han dictado entre Autos y Sentencias un total de 48. En el primer trimestre de 2025 se dictaron 34, lo que representó un 28,5% del total anual. En el primer trimestre de 2024 fueron 25, es decir, un 22% del total. Y en el primer trimestre de 2023 un total de 36, es decir, un 33% del total anual. Si tomamos la media de estos tres últimos años y los datos del primer trimestre y los proyectamos para todo el año 2026 nos daría una estimación de aproximadamente 175-180 pronunciamientos entre Autos y Sentencias.
Hasta la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la regulación de la competencia para resolver los recursos contencioso-administrativos contra Resoluciones del TEAC estaba recogida en el artículo 40 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, por el que se articula la Ley 39/1980, de 5 de julio, de bases sobre procedimiento económico-administrativo. Su apartado 1 establecía que dichas Resoluciones eran recurribles ante la Audiencia Nacional.
Ese reparto competencial fue cuestionado por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que planteó una serie de cuestiones de inconstitucionalidad al considerar que dicha atribución a la Audiencia Nacional suponía una indebida sustracción de competencias a éste Tribunal Superior de Justicia y, por consiguiente, una vulneración del artículo 152.1 de la Constitución española y del artículo 20.1, c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Las Sentencias del Tribunal Constitucional 91/1988, de 23 d abril y 133/1998, de 18 de junio, desestimaron dichas cuestiones argumentando que al artículo 152.1 de nuestra Constitución nada dice sobre cuáles sean las competencias objetivas que pueden corresponder a los Tribunales Superiores de Justicia; su determinación corresponde al legislador, según lo dispuesto en el art. 117.3 de la Constitución, inciso final, en razón de lo cual “no existe obstáculo para la atribución por Ley a la Audiencia Nacional del conocimiento de los recursos contencioso-administrativos interpuestos frente a resoluciones del TEAC, háyanse dictado en única instancia o en alzada”. Por otra parte, el Tribunal Constitucional añade que el TEAC es “un órgano estatal de ámbito central o nacional, es decir, no radicado en Cataluña ni con competencia territorial limitada al territorio de esta Comunidad Autónoma”, por lo que no cae dentro de las previsiones estatutarias relativas a la competencia de los órganos judiciales con sede en Cataluña respecto a las actuaciones de los órganos periféricos de la Administración estatal.
Tras la reforma de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial (LOPJ), por la Ley Orgánica 6/1998, que se tramitó simultáneamente a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, el artículo 66, d) LOPJ pasó a disponer que correspondía a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocer de “los recursos no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia en relación a los convenios entre las Administraciones públicas y a las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central”. Y el artículo 74.1, e) LOPJ, también reformado por la Ley Orgánica 6/1998, pasó a establecer que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerían en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las “resoluciones dictadas en alzada por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos”.
Se trataba de dar coherencia con lo que se preveía en los artículos 10.1, e) y 11.1, d) del Proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que se iba a aprobar como decimos prácticamente de manera simultánea y que por ello regulaba en similares términos la cuestión de las competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, aunque en el segundo de estos preceptos la atribución de competencia a la Sala de la Audiencia Nacional se producía con carácter general sobre las resoluciones del TEAC, pero con la excepción de las resoluciones en materia de tributos cedidos.
Resumiendo su contenido, para no cansar al lector, según los dos Autos citados de la Sección Quinta como en los proyectos de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no se incluyó ninguna precisión en cuanto a la entidad de la cesión de tributos, es decir, si había que distinguir entre tributos cedidos parcialmente o totalmente, habría que concluir que el legislador no admitió tal distinción y simplemente se exige que sea un tributo cedido. A lo largo de sus apartados relativos a razonamientos jurídicos los Autos analizados se centran en argumentar que el IVA es un tributo cedido y como tal aparece definido en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (su artículo 11, en su letra e incluye desde su modificación por la Ley Orgánica 7/2001 al IVA entre los impuestos que pueden cederse “con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento”), en el respectivo Estatuto de Autonomía (artículo 73.1 del Estatuto de la Comunidad Valenciana y disposición adicional primera del Estatuto de Galicia) y en la Ley 22/2009 (artículos 25.1, f y 35), que regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (a la que por error se le eleva al rango de orgánica por la Magistrada ponente de los dos Autos). De acuerdo con este razonamiento la conclusión a la que se llega es la siguiente: como el IVA tiene la consideración tributo cedido, aunque su cesión a las Comunidades Autónomas sólo sea parcial (pues sólo se les cede el 50% de la recaudación), la competencia para resolver los recursos contra resoluciones del TEAC en materia de IVA correspondería a los Tribunales Superiores de Justicia.
En este sentido, la Magistrada ponente de los Autos concluye que cuando la Ley 29/1998 estableció la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia frente a las resoluciones del TEAC en materia de tributos cedidos, “lo hizo sin distinción del porcentaje de cesión, ni del alcance de la competencia cedida, y sin que la modificación legislativa que ha pasado a considerar el IVA como tributo cedido haya sido acompañada de una modificación de la competencia objetiva de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.”
En el segundo de estos Autos se recoge la argumentación de la Abogacía del Estado que, en primer lugar, considera competente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia alegando que la cesión del IVA no supone la atribución de ningún tipo de competencia por parte de las Comunidades Autónomas sobre su gestión o revisión, sino que se circunscribe exclusivamente a una cesión del rendimiento, por lo que a su juicio el IVA no es un tributo cedido. Y en segundo lugar, insiste en el carácter excepcional que a su juicio “establece la competencia del artículo 11.1.d) y que una interpretación que diera lugar a la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en materia de IVA borraría el carácter de excepción de la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia para convertirlo en norma”.
Me gustaría dejar advertido que durante la tramitación parlamentaria de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se discutió una enmienda muy clarificadora, que consta como la núm. 120, presentada por el Grupo Parlamentario Popular (puede verse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie II, núm. 77, 6 de mayo de 1998, pág. 34) que parecía que vio venir lo que finalmente ha ocurrido, pues proponía como texto del artículo 10.1. e) que la competencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia se limitaba a los recursos contra resoluciones del TEAC en materia de “tributos cedidos totalmente”. El Auto menciona esta enmienda y lo hace para defender que como la misma no se aprobó el legislador no quiso establecer ninguna limitación y por tanto la competencia de las Salas de los TSJ abarca a todos los tributos cedidos.
En mi opinión la intención del legislador siempre fue la de atribuir la competencia para resolver los recursos contra Resoluciones del TEAC a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo cuando se tratase de impuestos totalmente cedidos. En el caso del IVA, al ser un impuesto del que sólo está cedida una parte de la recaudación porque además no se pueden ceder competencias normativas a las Comunidades Autónomas al tratarse de un impuesto armonizado en la Unión Europea, la competencia debe corresponder a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Mientras se procede a una reforma normativa que adapte varias de las normas aquí citadas a los cambios que se han producido en la dinámica de la cesión de impuestos, será el Tribunal Supremo quien tenga la última palabra al respecto pues según se confirmó en el Congreso antes citado por un Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana dicho Tribunal ha rechazado con buen criterio la competencia y ha planteado cuestión de competencia conforme a lo previsto en el artículo 51 LOPJ. Y ya hay dos Sentencias antiguas de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2007 (recurso núm. 121/2006) y 29 de mayo de 2007 (recurso núm. 15/2007) de las que fue Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo y que fueron dictadas estando ya vigente la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que en dos cuestiones de competencia negativa entre las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y el TSJ de Madrid, que declararon la competencia de la Audiencia Nacional para conocer de los recursos planteados por una conocida empresa del sector eléctrico contra Resoluciones del TEAC en materia de Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, argumentando para ello lo siguiente: “No resulta de aplicación, por tanto, el artículo 10.1.e) de la LJCA cuando atribuye a las Salas de lo Contencioso-administrativo el conocimiento de los recursos que se deduzcan contra las Resoluciones del Tribunal Económico-administrativo Central, en materia de tributos cedidos, en relación con el cual esta Sala ha declarado (STS de 14 de noviembre de 2001 ) que se pretende que entre el órgano administrativo que dicta el acto originariamente impugnado y los órganos judiciales exista coincidencia en el ámbito territorial”.
Francisco Adame Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla
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