¿Es eficaz el sistema tributario español?

De acuerdo con los datos aportados por Eurostat correspondientes al ejercicio 2016 la presión fiscal media en los países de la Unión Europea alcanzó el 40% PIB y en los países del euro la misma fue del 41% PIB. Frente a estos datos medios, en el caso de España la presión fiscal se quedó por debajo en el 34% PIB.

Este dato sugiere que el diseño y regulación del sistema tributario español presenta deficiencias que hacen que el nivel de recaudación obtenida por el mismo no sea aceptable por ser sensiblemente más bajo que la media de los países de la Unión Europea. Las limitaciones del sistema tributario español no solo se manifiestan en relación con países como Francia en el que la presión fiscal asciende al 48% PIB,  Bélgica y Dinamarca con el 47% PIB o Suecia con el 45% PIB sino que también se reflejan en relación con países con los que nunca hubiéramos pensado que obtienen una recaudación muy superior a la propia como Italia ¡43% PIB! Grecia ¡42%PIB! o Portugal ¡37% PIB!

A estos números se les han de acompañar las cifras de recaudación fiscal total por habitante en 2016 que son muy llamativas:

Se puede observar que la recaudación por habitante generada por el sistema tributario español incluyendo las cotizaciones a la Seguridad Social es muy inferior a la obtenida en los principales países de la Unión Europea. Si en Francia se recaudan 100 euros, en España recaudamos casi la mitad (51,70 euros). Cuando en Italia se obtienen 100 euros, en España los ingresos públicos son únicamente de 68,92 euros.

Es difícil establecer cuáles son las causas de esta diferencia tan destacada.

Una posible explicación podría consistir en afirmar que los tipos impositivos previstos legalmente son más elevados en el resto de países que en España aunque una simple comparativa parece alejar esta conclusión. Así, en España el tipo general del IVA es del 21% por lo que es superior al aplicado en Alemania (19%) y Francia y Reino Unido (20%). En Italia solo es ligeramente superior (22%). En el Impuesto sobre Sociedades existe una gran dispersión de tipos aplicables: desde el 20% del Reino Unido al 33% de Alemania y 33,33% de Francia. En el IRPF también existe diversidad de situaciones aunque los tipos marginales más altos tienen tendencia a converger: en Alemania aplicando el recargo de solidaridad se exige el tipo marginal del 47,5% a partir de 256.304 euro, en Italia el tipo marginal es del 47,23% a partir de 75.000 euros incluyendo recargos municipales y regionales o en el Reino Unido donde se ha previsto el tipo del 45% a quien perciba rentas por encima de 150.000 GBP. El Impuesto sobre el Patrimonio existente en España y Francia no existe en el Reino Unido, Alemania ni Italia.

Otra posible explicación de la insuficiencia recaudatoria es el elevado volumen de fraude fiscal existente en España. Sin embargo, esta posible explicación exige importantes matizaciones.

La cuantificación de la economía sumergida, irregular o informal, es decir, la parte de las actividades económicas de carácter legal que se realizan sin que aparezcan registros de las mismas e incumpliendo las normas de carácter laboral y fiscal es siempre difícil de realizar y las estimaciones que se hacen suelen dar resultados muy diversos. Lógicamente, la presencia de economía irregular conlleva fraude fiscal y a la Seguridad Social.

Según el estudio “La economía financiera pasa factura. El avance del fraude en España durante la crisis” preparado por GESTHA- Fundación Universitat Rovira i Virgili la economía sumergida en España se cuantificaba en 201.310 millones de euros en el año 2012.

Sin embargo, a juicio del Consejo General de Economistas expresado en el informe “Reflexiones sobre el fraude fiscal y el problema de las estimaciones” el volumen de la economía sumergida era de 121.390 millones de euros en el mismo año 2012 y las cantidades dejadas de ingresar a título de tributos y cotizaciones ascendían a 26.000 millones de euros anuales.

A su vez, la Fundación de Estudios Financieros evaluaba la economía sumergida en el 18,6% del PIB en 2013 y las cantidades dejadas de ingresar en 18.000 a 20.000 millones de euros.

María Arrazola, por su parte, consideraba que las cantidades dejadas de ingresar alcanzaban los 31.000 millones de euros. Finalmente, Santos Ruesga Benito las cifra en una horquilla que va de 31.000 a 80.000 millones de euros.

Sin duda, la recaudación de estas cantidades adicionales mejoraría la situación de nuestra Hacienda pública pero siguen sin explicarse las diferencias tan importantes con la recaudación obtenida por otros países. Si la recaudación mejorase en 60.000 millones de euros que es una cifra muy respetable, la recaudación total sumaría 440.466.000.000 euros ó 9.460,18 euros por habitante.

Visto que el fraude fiscal puede justificar una menor recaudación en España, la comparación con otros países nos tiene que advertir que en el resto de países también se produce este fenómeno. ¿Acaso en Italia no hay fraude fiscal?

Según el Informe económico preparado por el especialista en la materia Friederich Schneider la economía sumergida en 2015 representaba el 20% del PIB español pero el 9% PIB del Reino Unido, 12% PIB de Alemania y Francia y ¡el 23% PIB Italia!

En consecuencia, si se redujera el nivel de la economía sumergida en estos países también se incrementaría la recaudación fiscal en términos absolutos y por habitante. Por lo tanto, el nivel de fraude fiscal no sirve de explicación tampoco del escaso rendimiento recaudatorio del sistema tributario español comparado con el del resto de países de la Unión Europea.

En relación con la cuestión del fraude fiscal en España el nivel que se estima del mismo entra en contradicción con determinados ratos recientemente publicados. En este sentido se ha de destacar el último estudio sobre las pérdidas de recaudación en el IVA a nivel de la Unión Europea publicado en septiembre de 2018 en relación con el año 2016 (“Study and Reports on the VAT Group in the EU-28 Member States: 2018 Final Report”). En el mismo se afirma que en España el porcentaje de IVA dejado de recaudar respecto del porcentaje que debería haber sido recaudado por fraude fiscal, problemas de recaudación o insolvencias solo es del 2,71% (es decir que se recaudan 97,29 euros de cada 100 que habrían de ser recaudados). Este resultado nos deja en cabeza como mejor cumplidor de las obligaciones derivadas del IVA comparado con los países con mayor población de la Unión Europea (Alemania 9,39%; Reino Unido 11,67%; Francia 11,92% e Italia 25,90%).

Aventurando unas posibles causas de la incapacidad del sistema tributario español para generar una recaudación en línea con la producida por nuestros socios de la Unión Europea, se pueden citar:

1. La existencia de numerosos beneficios fiscales y normas especiales en la normativa legal española (aunque esta circunstancia también se da en los ordenamientos jurídicos de otros Estados). Como ejemplo, el estudio sobre el IVA citado con anterioridad emplea el concepto de Policy Gap entendido como la recaudación adicional que podría ser obtenida por el Estado si se aplicara el tipo general del IVA a todos los bienes y servicios. El análisis de la regulación española permite concluir que el tipo efectivo del IVA es solo del 8,5% el más bajo de toda la Unión Europea y muy lejos del 21% normativo. Es más elevado en el resto de los grandes Estados de la Unión Europea (9,3% en Reino Unido; 9,7% en Francia; 10,2% en Italia y 10,6% en Alemania). En el IRPF los empleados que reciban hasta 1.000 euros al mes por catorce pagas no están obligados a presentar autoliquidación del IRP.
2. El elevado nivel de desempleo existente en España de forma estructural (14,9% en octubre de 2018, 16,5% en 2017 y 18,5% en 2016). Frente a estos datos, tenemos países como Alemania (3,4% en octubre de 2018, 3,6% en 2017 y 3,9% en 2016) y Reino Unido (4,0% en octubre de 2018, 4,4% en 2017 y 4,8% en 2016) donde los niveles de paro son marginales. En Francia (9,3% en octubre de 2018, 9,1% en 2017 y 9,9% en 2016) y en Italia (10,1% en septiembre de 2018, 10,9% en 2017 y 11,7% en 2016) las cifras son mucho más reducidas que en España.

Creo, sinceramente, que estas reflexiones deben ser utilizadas para iniciar un debate social, económico y político sobre el futuro de la Hacienda pública y de sus necesidades recaudatorias.

José María Tovillas Morán

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona