Reformar el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones reduciendo capacidad tributaria de las CCAA de régimen común
Se está debatiendo la posibilidad de que en la próxima reforma del sistema de financiación autonómica las Comunidades Autónomas cuya gobernanza fiscal queda regulada por la LOFCA vean modificada su capacidad normativa actualmente existente en un sentido restrictivo para evitar que algunas de ellas, en especial Madrid, ejerciten su autonomía fiscal para reducir la tributación y atraer a las empresas y personas con mayor nivel de renta y patrimonio.
Este planteamiento me sugiere algunas reflexiones que concluyen con una propuesta innovadora respecto de la normativa que ha de regular el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Actualmente y desde hace ya muchos años (desde la publicación de la Ley 22/2009), la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones es muy amplia y las decisiones que se adopten a nivel de cada Comunidad afectan de forma determinante a las cuotas finalmente exigidas a los ciudadanos por este gravamen. Así, las Comunidades Autónomas pueden modificar las reducciones previstas en la normativa estatal en el sentido de mejorarlas pudiendo introducir igualmente nuevas reducciones que se ajusten a la situación económica y social de cada Comunidad (límite muy poco efectivo dado lo genérico que resulta). También se puede modificar la tarifa de gravamen así como prever un sistema de bonificaciones y deducciones en la cuota.
Lo cierto es que las Comunidades Autónomas han ejercido su capacidad tributaria en el sentido de reducir la carga fiscal exigible a los ciudadanos. Tal política que se ha extendido a todas las Comunidades Autónomas cualquiera que sea el signo político de las mayorías presentes en los Parlamentos autonómicos tiene dos explicaciones:
1ª. La existencia de los regímenes forales en los que la capacidad normativa convenida o concertada es total y que han optado por seguir un modelo de escasa tributación de estos hechos imponibles. Primero las Comunidades Autónomas periféricas a los territorios forales y después, como una mancha de aceite, el resto se decantó por reducir al máximo la tributación sobre los hechos imponibles basados en la transmisión lucrativa inter vivos o mortis causa de bienes y derechos.
2ª. La absoluta desactualización de la regulación estatal del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones contenida en la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Los mínimos exentos por razón de parentesco con el causante y por la obtención de seguro así como la tarifa no se actualizan desde el año 2000. El importe de la base máxima de reducción en el caso de transmisión de vivienda habitual no se ha modificado desde 1998. En el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria de 2022 se afirma que la cuantía de las reducciones por parentesco había quedado “completamente obsoleta”.
Por lo tanto, la anunciada reducción de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas debe ir acompañada de una completa revisión de la regulación estatal del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Esta necesaria nueva regulación se enfrenta a un gran reto como es la de elegir el modelo de configuración del nuevo Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones estatales dentro de las numerosas opciones existentes. Una primera opción, no se puede olvidar, consiste en la supresión del gravamen aplicable a las transmisiones lucrativas como sucede en otros países de la Unión Europea como, entre otros, Suecia, Portugal o Austria.
Otra alternativa puede ser la de seguir las pautas sugeridas en el Libro Blanco de 2022 que pasan por incrementar los mínimos exentos en los grupos de parentesco y reducir los tipos impositivos, con un tipo del 5% por el primer millón de euros de base liquidable en el caso de sucesiones entre cónyuges, descendientes y ascendientes, supresión de los coeficientes multiplicadores en función del patrimonio preexistente, supresión del ajuar doméstico…Estas medidas generales se acompañarían de la posibilidad de las Comunidades Autónomas de régimen común de incrementar el mínimo exento en función de un porcentaje limitado y de reducir la tarifa y la cuota líquida con un porcentaje máximo limitado.
Junto a esta solución se ha de tener en cuenta la fértil imaginación de los poderes legislativos autonómicos que han introducido opciones muy diferentes con resultados sorprendentes.
Si bien se hace referencia con frecuencia a Madrid donde las reducciones por parentesco son muy reducidas y se combinan con unas bonificaciones del 99% en la cuota de las transmisiones entre parientes más próximos, no podemos olvidar la heterogeneidad de situaciones que se dan en otras Comunidades Autónomas. En Andalucía la bonificación del 99% se acompaña de una reducción por parentesco de un millón de euros para los parientes más próximos (500.000 euros en el caso de Extremadura y 400.000 euros en el caso de Castilla y León). En Baleares no se paga cuota alguna en las transmisiones mortis causa entre los parientes más próximos. En Cantabria la no tributación se extiende tanto a las transmisiones mortis causa como a las inter vivos en los parientes más próximos. En Canarias la bonificación mortis causa alcanza el 99,9%. En Asturias el mínimo exento de 300.000 euros se combina con una tarifa con tipos muy elevados. Por ejemplo, el descendiente mayor de 21 años cuya herencia vale 300.000 euros no paga cuota del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones si el causante es residente en Asturias y paga 512,51 euros si lo es en Madrid. El cónyuge menor de 75 años cuya herencia es de un millón de euros paga 1.840 euros si el causante es residente en Cataluña y 2.625,66 euros si lo es en Madrid.
Junto a las reducciones más conocidas como las correspondientes a parentesco con el causante o transmisión de vivienda o cobro de seguros, existe una constelación de otras reducciones cuyo destino no parece aclarado y que es difícil afirmar que no estén amparadas por la situación económica y social de cada Comunidad (ej. reducciones por discapacidad del causahabiente, reducciones por adquisiciones de bienes del patrimonio histórico o cultural).
La posible reforma del sistema de financiación autonómico común requiere de una modificación de una Ley Orgánica como es la LOFCA lo que exige una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Esto supone el voto favorable de 176 diputados. Si tenemos en cuenta que Bildu (6 diputados), PNV (5 diputados) y UPN (1 diputado) acostumbran a abstenerse en estas votaciones ya que los territorios que representan se rigen por el sistema de financiación foral, parece complicado desde el punto de vista aritmético la aprobación de una reforma de la LOFCA.
Si, finalmente, se reforma la LOFCA en un sentido de restricción de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas de régimen común, tal modificación no afectará a los territorios forales que mantendrán la capacidad de regular el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones de acuerdo con sus propios criterios.
Dada esta situación, se podría plantear la posibilidad de que, en aras a proteger el principio de igualdad, el causahabiente pudiera elegir la aplicación de alguna de las normativas forales existentes para cuantificar su Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones cualquiera que sea el lugar de residencia del sujeto pasivo. Si tan buena es la normativa foral que no se puede modificar por el Congreso de los Diputados, que se aplique a todos. Lo que decidan los órganos legislativos de Alava, Vizcaya, Guipúzcoa o Navarra que sea aplicable al resto si así lo desean los causahabientes no forales. Así, la aplicación de la norma aplicable en Vizcaya generaría el derecho a que todos los familiares del causante en toda España se beneficiaran de un mínimo exento de 400.000 euros y un único tipo impositivo del 1,5%.
José María Tovillas Morán
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona
