Una tasa al final del Camino. Fiscalidad, turismo y la realidad jurídica que arruina un buen titular

Los episodios de turismofobia acontecidos el pasado verano han reabierto el debate sobre la necesidad de regular y ordenar la actividad turística, para hacerla sostenible y evitar el impacto negativo de la misma, en forma de saturación demográfica, costes ambientales y externalidades negativas en general.

Como siempre, cuando se habla de regular algún sector de la realidad, aparece el instrumento fiscal (más bien extrafiscal) como avanzadilla del intervencionismo. No se trata de abrazar lo que en su momento dijo Ronald Reagan (If it moves, tax it. If it keeps moving, regulate it) pero sí de recordar que cuando se crean impuestos con la única finalidad de modificar conductas suelen no conseguirse los fines esperados, mientras que, por el contrario, el tributo como categoría se distorsiona y deja de servir a lo que es un fin primordial.

 En la cuestión del turismo, la fiscalidad puede desarrollar varios roles. La primera es la más elemental de asegurar que todo el sector turístico pague lo que le corresponde. Estamos hablando de una actividad que supone el 11,1 % del PIB español, por lo que se trataría de maximizar la potencialidad recaudatoria del sector, combatiendo así la economía informal y las bolsas de fraude. Especialmente importante es en este punto el gravamen de la adquisición de inmuebles con fines turísticos, de los alquileres turísticos no declarados y de las diversas formas de economía colaborativa ocupacional que se desarrolla a través de aplicaciones tecnológicas, como Airbnb. La tributación efectiva de este tipo de actividades es uno de los grandes retos de la fiscalidad en estos días.

En segundo lugar, se debe concebir el turismo como fuente de impactos ambientales negativos, valorando a posibilidad de un impuesto ambiental afectado a paliar el deterioro. No es la primera vez que se intenta hacer, ya que en 2013, Baleares intentó crear un impuesto sobre vehículos de alquiler sin conductor, que se recogía en el denominado proyecto de ley de sostenibilidad de la Hacienda Pública y que no pasó de ser una mera ensoñación fiscal, al haber sido retirado prematuramente.
Pero frente a todas estas posibles medidas, ha venido destacando la llamada tasa turística, término de creación mediática, que admite una pluralidad de significados, pues incluiría situaciones tan diversas como las cantidades cobradas por el uso intensivo de espacios naturales, artísticos o patrimoniales (incluyendo figuras retributivas con función de ticket disuasorio, como tasas o precios públicos por accesos y usos en espacios protegidos) o figuras tributarias que indirectamente inciden en tales espacios naturales (impuestos sobre estancias que presumen el impacto ambiental en todos los visitantes). Sabido es que el término tasa, probablemente por asimilación del anglosajón tax que significa impuesto, se utiliza en el lenguaje coloquial para referirse a diversas figuras que no son técnicamente una tasa.

Así pues, cuando se habla de tasa turística se está haciendo referencia a los impuestos sobre permanencias hoteleras, como el impuesto catalán sobre estancias en establecimientos turísticos, que pretende gravar la capacidad económica de las personas físicas que se pone de manifiesto en la estancia, por días o fracciones, con pernoctación o sin ella, en alguno de los establecimientos y equipamientos hosteleros a que se hace referencia. El impuesto autonómico sobre estancias turísticas, por muy criticable que sea y por muchas objeciones de las que se haga merecedor, encaja en la facultad de las Comunidades Autónomas para crear tributos propios del artículo 157,1, b) de la Constitución y 6 de la LOFCA.

Viene ello a cuento por la pretensión de muchos municipios de implantar esta tasa turística. En muchos casos, se trata de expresiones de la más burda fiscalidad propaganda, pues muchos de los ayuntamientos se suelen referir a un modelo de ingreso ligado a las estancias turísticas similar al impuesto de estancias hoteleras, figura que los municipios no pueden establecer ya que, como es sabido, adolecen de falta de potestad legislativa tributaria. A esta carencia se refiere el Informe de la Comisión de Expertos sobre la reforma de la financiación local, que, precisamente, propone crear un impuesto potestativo local sobre estancias turísticas. Pero hasta que esta recomendación de los expertos se haga realidad, los municipios no pueden crear un impuesto sobre estancias en establecimientos o instalaciones turísticas ni cualquier figura, sea cual sea su denominación, que materialmente sea un impuesto. El Tribunal Constitucional ha defendido la prevalencia del régimen sustantivo de una figura tributaria frente al nomen iuris.

Si lo que pretenden los ayuntamientos es crear una tasa, sus limitaciones son también muchas. Así, la misma ha de estar prevista en la ley, El ingreso debe reunir las notas distintiva de las tasas del artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales y del artículo 2 de la Ley General Tributaria; ha de referirse a un servicio de prestación o recepción singular, que beneficie o afecte de un modo singular a un sujeto y que se preste efectivamente. El servicio no debe poder prestarse por el sector privado o ser obligatorio. Y puede tratarse de un bien o servicio de los previstos en el artículo 20,3 de la Ley de Haciendas Locales. En el caso de que la tasa incida sobre el uso individualizado de bienes públicos, debe tratarse de utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales del dominio público. La cuantía no ha de superar el coste del servicio y se requiere la aprobación de una memoria económico-financiera.

En suma, los municipios sólo pueden crear tasas cumpliendo estas exigencias. Para respetar estos requerimientos, en algunas ocasiones se han hecho verdaderos ejercicios de inventiva para que ciertas tasas, con impacto mediático (por ejemplo, tasas de basuras con fines ambientales o tasas de cajeros automáticos) encajaran en los moldes legales.
Pues bien; entre los últimos ejemplos de este tipo de figuras tributarias destacan la anunciada por el Municipio de Santiago de Compostela prevista para todo tipo de visitantes, “incluso los que no pernoctan”. Esta llamada tasa de excursionistas se exigiría a los viajeros que llegan en autobuses que, a su vez, se instalan en la explanada de Xoan XXIII, cercana a la catedral. La cuantía rondaría los 0,25 y los 2 euros por viajero. La aplicación de la tasa se encargaría a la sociedad municipal que gestiona el citado aparcamiento y parece que se percibiría a través de las empresas de autobuses que transportan a los visitantes de la ciudad.

Inmediatamente surgen las dudas acerca de esta tasa. Dudas que, por su abundancia, pueden poner en tela de juicio la consistencia de la figura. Dado que estaríamos ante una tasa, habría que localizar un servicio, actividad, o bien, una ocupación o aprovechamiento especial que se estuviese gravando.
Ese hecho no podría ser la pernoctación hotelera, porque ello fundamentaría la exigencia de un impuesto, no de una tasa.

De tratarse de un aprovechamiento, éste no podría ser el de la vía pública por los propios viajeros, ya que no habría ningún tipo de ocupación privativa o aprovechamiento especial por ello. El Tribunal Supremo (sentencia de 11 de febrero de 2009) llevó a cabo una labor de ingeniería argumental en las tasas de cajeros automáticos, para justificar un aprovechamiento especial de la vía pública por la existencia de una “parada física ante el cajero” para realizar una operación. Por tanto, si no hay al menos ese aprovechamiento especial, no habría fundamento para exigir una tasa.
Cabría pensar que se mencionan los autobuses porque se tiene en cuenta que son estos los que llevarían a cabo la ocupación o aprovechamiento gravado. De hecho, el artículo 20, 3, h) de la Ley de Haciendas Locales, permite cobrar tasas por las entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, paradas y carga y descarga de mercancías. Pero una tasa de parada o aparcamiento exclusivo no es una tasa turística, aunque se cuantifique por el número de viajeros del autobús.

Si la tasa la gestiona la empresa municipal surgirían dudas acerca de si se trata de un servicio prestado en régimen de Derecho Público. Además, la cuantía de la tasa no se fijaría atendiendo a los criterios de la Ley de Haciendas Locales basados en el valor del aprovechamiento. Por ello, sería necesario justificar en la memoria el importe de la tasa, importe que, además, sería igual para todos los sujetos, lo que fue criticado por la jurisprudencia, por ejemplo, en la tasa de basuras. A todo ello hay que añadir que se generarían diferencias de trato inaceptables, atendiendo a la forma de desplazamiento de los viajeros a la ciudad, ya que la tasa no se exigiría a quienes se desplazan en tren o avión, lo que podría suscitar problemas de ayudas de Estado en los términos del derecho de la Unión Europea.

En suma: una tasa al final del Camino de Santiago para ordenar el turismo puede dar un buen titular periodístico. Pero si la realidad puede arruinar una buena noticia, la realidad jurídica (el respeto a la ley y a las categorías tributarias) puede arruinar un buen titular.