El futuro de los impuestos sobre las rentas del capital
En su último Informe trimestral sobre la zona euro publicado el pasado 20 de febrero por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea se incluye un interesante análisis de las tendencias de la fiscalidad sobre las rentas del capital en los Estados miembros. En el futuro los impuestos sobre el capital están llamados a desempeñar un rol destacado en los sistemas tributarios sobre todo como consecuencia de la incidencia que el envejecimiento de la población va a tener sobre los ingresos tributarios derivados de rentas del trabajo. Dada la relevancia que tienen siempre estos documentos institucionales he considerado oportuno dedicar esta entrada de nuestro querido blog a exponer unas cuantas reflexiones a partir de las principales ideas contenidas en dicho Informe (https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/0fe46ace-45b1-4838-867f-6f2805936cf6_en?filename=ip305_en.pdf#page=37).
En los próximos años se prevé en efecto un importante cambio demográfico y en ese nuevo escenario será necesario analizar las estructuras fiscales de los Estados miembros para buscar bases imponibles alternativas que permitan financiar el incremento de gasto público en términos de PIB, derivado de las mayores necesidades de gasto en asistencia sanitaria, dependencia y pensiones públicas.
La edad media en la zona euro en 2022 era de 44,9 años y la previsión es que se eleve a 50,4 en 2100. A partir de 2024 se prevé que la población en dicha zona comience a disminuir a pesar de la migración neta positiva hacia la mayoría de los Estados miembros. A largo plazo las previsiones apuntan a que la población en edad de trabajar de la zona euro (definida como las personas entre 20 y 64 años) se reducirá un 13% entre 2022 y 2070. Por su parte, un estudio financiado por la OCDE sobre el impacto del envejecimiento de la población en la generación de ingresos tributarios (https://www.oecd.org/en/publications/funding-the-future_2b0f063e-en.html) ha estimado una pérdida media de ingresos del 8% en los países miembros de aquí a 2040 debido a la fuerte dependencia de los impuestos sobre la renta del trabajo personal y las cotizaciones a la seguridad social. La propia Comisión Europea advertía en su Recomendación sobre la política económica de la zona del euro 2022 [COM (2021) 742 FINAL] (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0742) que tras la crisis de la COVID-19 existía margen para que los Estados miembros redujeran la cuña fiscal sobre el trabajo y promovieran un cambio de la fiscalidad del trabajo hacia tributos menos distorsionadores.
En el Libro Blanco sobre la reforma tributaria (https://www.ief.es/docs/investigacion/comiteexpertos/LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf) tuvimos ocasión de apuntar que el envejecimiento de la población es un fenómeno junto con la globalización, la digitalización y la automatización, que tendrá un impacto creciente sobre la actividad económica y el sistema tributario. En concreto allí destacábamos que según Eurostat será un proceso particularmente intenso en España y tendrá también, si no se acometen reformas normativas, una importante incidencia en los ingresos públicos dado el impacto del envejecimiento en el nivel y en la composición de las bases impositivas que se encuentran gravadas con distintos tipos efectivos. E igualmente explicábamos que un cambio en la composición etaria de los hogares podría generar, si no se alteran los tipos efectivos y la composición de las bases gravables actuales, una importante erosión en el nivel de ingresos en términos de PIB.
A la vista de este panorama los Estados posiblemente se verán obligados a desplazar parte de la carga fiscal del trabajo, que hasta la fecha ha sido la base imponible dominante en la zona euro, hacia posibles bases imponibles alternativas entre las que destacan las rentas de capital, que generalmente están gravadas con un tipo inferior a las del trabajo. Los impuestos sobre las rentas del capital pueden adoptar muchas formas ya que pueden recaer sobre las rentas del capital propiamente o sobre los activos propiedad de un contribuyente. En el caso de los impuestos sobre el capital basados en la renta gravan los ingresos procedentes de dividendos, intereses y cánones, las ganancias de capital, las rentas de sociedades y otras rentas derivadas de activos. Por su parte la propiedad del capital se grava con impuestos sobre la riqueza o el patrimonio neto y con impuestos recurrentes sobre la propiedad. Por último, las transferencias o transmisiones del capital pueden gravarse con impuestos sobre sucesiones, donaciones e impuestos de timbre (stamp taxes) o sobre transmisiones.
Dentro de los impuestos sobre la renta personal en los Estados de la zona euro podemos distinguir hasta cuatro modelos distintos en función de cómo se gravan las distintas fuentes de renta. En primer lugar, tenemos países (Chipre, Luxemburgo y Malta) que gravan las rentas del trabajo y las del capital con las mismas tarifas. En segundo término, tenemos países (España, Eslovenia, Finlandia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania y Países Bajos) que gravan de forma separada las rentas del trabajo y las del capital, de manera que las rentas del trabajo se gravan con tipos progresivos o fuertemente progresivos y las rentas del capital con tipos proporcionales o progresivos, pero más moderados. En tercer lugar, tenemos países (Bélgica, Eslovaquia, Estonia e Irlanda) que gravan algunas rentas de capital igual que las rentas del trabajo, pero otras rentas del capital de forma separada. Y en cuarto término, tenemos también países (Alemania, Austria, Francia y Portugal) que combinan elementos del primer y segundo grupo de países.
En la actualidad el trabajo es la base imponible dominante en la mayoría de los Estados de la zona euro. Los Estados miembros más dependientes de los impuestos sobre el trabajo son Alemania y Austria, donde la tributación de las rentas del trabajo representa más del 53% de sus ingresos tributarios. No obstante, hay también otros Estados (Chipre, Irlanda y Luxemburgo), donde los impuestos sobre el capital constituyen una importante fuente de ingresos. En los últimos años en la mayoría de los países de la zona euro ha aumentado el peso de los impuestos sobre el capital sobre el total de ingresos tributarios. Así ha ocurrido en Alemania, Lituania y Países Bajos con incrementos superiores a seis puntos porcentuales, si bien las rentas del capital siguen gravándose a un tipo inferior al del trabajo. En cambio, en otros países como Chipre, Luxemburgo y Portugal se ha producido el fenómeno opuesto pues ha aumentado la importancia de los ingresos procedentes del trabajo. Y tenemos el caso particular de Irlanda donde ha aumentado la importancia de los impuestos sobre el capital y el trabajo, reduciendo así su dependencia de los impuestos sobre el consumo.
Hasta fechas relativamente recientes un sector importante de la literatura académica venía sosteniendo que la fiscalidad de las rentas del capital personales (intereses, dividendos y ganancias de capital) afectaba negativamente al ahorro y la inversión, pues ahorrar resultaba menos atractivo que el consumo. Pues bien, algunos trabajos más recientes mantienen que estas conclusiones se basaban en modelos muy simplistas y que no son validables empíricamente. Estas investigaciones ofrecen algunos argumentos a favor de la imposición de las rentas del capital por motivos de asignación y por sus efectos distributivos. Por otra parte, también encontramos autores que muestran el efecto negativo sobre la inversión de unos tipos elevados del Impuesto sobre Sociedades y que demuestran que el sector productivo aumenta la inversión y la producción como reacción a una rebaja de los tipos de dicho tributo. Por último, no faltan quienes sugieren que mayores tipos en el IRPF sobre las rentas del capital podrían motivar a las empresas a retener e invertir los beneficios en lugar de pagarlos a los inversores.
El informe no analiza la fiscalidad de todas las rentas del capital sino que se centra básicamente en dos formas de imposición que, a juicio de la Comisión, son especialmente relevantes desde una perspectiva política: la imposición de las ganancias de capital o plusvalías y la imposición de las rentas de capital empresariales y más específicamente el Impuesto sobre Sociedades. En el primer caso la relevancia deriva de la creciente concentración que se viene produciendo de niveles de riqueza y las posibles estrategias de elusión fiscal lógicamente más al alcance de personas con patrimonios elevados. La mayoría de los países gravan las plusvalías con tipos más bajos que las rentas del trabajo. Pero ciertamente existen enfoques de la cuestión muy diferentes y en los países donde se gravan separadamente de las rentas del trabajo en algunos se gravan a tipos fijos y en otros a tipos progresivos aunque, como decimos, normalmente inferiores a los aplicados a rentas del trabajo. Este tratamiento fiscal favorable se suele justificar como una forma de impulsar el crecimiento económico a largo plazo a través del ahorro y la inversión. Por otra parte, algunos países dan un tratamiento más favorable a las plusvalías de activos inmobiliarios, lo que según algunos autores carece de justificación tanto desde la perspectiva económica como desde el lado de la equidad, aparte de que genera pérdida de ingresos tributarios. Además, dado que sólo se gravan las plusvalías realizadas y no las latentes algunos autores señalan que se pueden incentivar comportamientos de minimización fiscal como el desplazamiento de la renta y el aplazamiento de las plusvalías. A la vista de estos problemas de tributación favorable de las plusvalías en el Informe se destaca que desde la doctrina se han apuntado algunas propuestas de reforma. En todo caso, habrá que tener en cuenta y así se advierte acertadamente que un aumento de los impuestos sobre las plusvalías y en general sobre las rentas del capital conlleva importantes riesgos de que se produzcan fugas de capitales hacia jurisdicciones con tipos impositivos más bajos, lo que redundaría en última instancia en una reducción de ingresos tributarios.
También ha tenido gran relevancia desde la perspectiva política para la Comisión Europea el Impuesto sobre Sociedades y de hecho son sobradamente conocidas las iniciativas de coordinación que se han llevado a cabo en los últimos años en el ámbito internacional en materia de fiscalidad de las empresas multinacionales. Según el Informe en 2022 el Impuesto sobre Sociedades representó el 8,3% del total de los ingresos fiscales totales en la zona euro y el 8,4% en la UE-27, frente al 23,7% de los Impuestos sobre la renta de personas físicas y el 26% de los impuestos al consumo (23,9% y 27% en la UE-27, respectivamente). El tipo medio de gravamen en el IS ha disminuido notablemente en las dos últimas décadas pasando del 35,8% en 1995 al 23% en 2023, aunque la proporción de los ingresos del impuesto en el PIB se ha mantenido relativamente estable (en torno al 2,5% del PIB). Desde un punto de vista teórico según se afirma en el Informe tener tipos bajos en el Impuesto sobre Sociedades reduce el costo del capital y en principio debería impulsar las inversiones. En el ámbito internacional existen importantes riesgos de minimización de la carga tributaria pues las empresas con actividad transfronteriza pueden trasladar sus beneficios hacia filiales ubicadas en jurisdicciones donde tributarán a tipos más bajos por ejemplo vía precios de transferencia o a través de préstamos. Según el Informe se estima que el traslado de beneficios reduce los ingresos por este impuesto hasta en un 20%.
Ante este escenario y para garantizar unos ingresos fiscales sostenibles en el futuro, se sugiere trasladar parte de la carga fiscal del trabajo a otras bases impositivas como las rentas del capital, aunque ello puede tener efectos en términos de competitividad así como dar lugar al traslado de inversiones al exterior.
Si el objetivo que se persigue es garantizar unos ingresos tributarios sostenibles en el tiempo la imposición sobre las rentas del capital puede coadyuvar a ello. Desde esta perspectiva las posibles estrategias para aumentar los ingresos pasarían por un fomento de la simplificación fiscal (que reduciría los costes de cumplimiento e incentivaría la inversión ampliando así la base imponible del IS en el marco de la iniciativa BEFIT), el fortalecimiento del cumplimiento de las obligaciones tributarias, incluida la lucha contra la evasión fiscal y contra las estrategias de planificación fiscal agresiva en el marco de las Directivas anti-elusión de la UE conocidas como ATAD I y ATAD II, que suponen la incorporación en la UE de las medidas anti-abuso derivadas de BEPS (entre otras la limitación de la deducibilidad de los gastos financieros, la transparencia fiscal internacional y las normas anti-híbridos), así como el refuerzo de la cooperación internacional en el ámbito tributario.
No cabe duda que la coordinación en el ámbito internacional y el intercambio de información entre países son relevantes para la aplicación de los impuestos sobre las rentas del capital, pero sobre todo para que el sistema tributario pueda ser justo. Por ello, es preciso continuar con los esfuerzos de coordinación a nivel internacional, más allá del Pilar I y del Pilar II (recientemente rechazado por la Administración Trump, lo que supone desde luego un importante cambio de paradigma en el ámbito de la fiscalidad internacional) y en este sentido desde la Comisión Europea se ha publicado en 2024 un Informe (https://data.europa.eu/doi/10.2874/151361) analizando la posibilidad de desarrollar un registro de activos con alcance europeo que funcione como un punto de acceso único para autoridades competentes en la lucha contra el blanqueo de capitales y la evasión fiscal, mediante el acceso a información patrimonial relevante.
A todo ello hay que añadir finalmente el rápido desarrollo de la Inteligencia Artificial, que sin duda ofrece herramientas cada vez más potentes para gestionar y procesar de forma más eficiente los datos de que disponen las Administraciones tributarias en el marco de la lucha contra el fraude y la evasión fiscal.
Francisco Adame Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla
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