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La transferencia al Tribunal General de la Unión Europea de las cuestiones prejudiciales sobre IVA e Impuestos Especiales armonizados

En la entrada de hoy me voy a referir a una importante reforma del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se ha aprobado recientemente y que transfiere la competencia para resolver cuestiones prejudiciales en materia de IVA e Impuestos Especiales armonizados del Tribunal de Justicia al Tribunal General.

La reforma trae causa del acuerdo provisional alcanzado durante la Presidencia española del Consejo de la UE el pasado 7 de diciembre de 2023 entre los representantes del Consejo y del Parlamento Europeo sobre la reforma del precitado Estatuto, con el objetivo de mejorar el funcionamiento del Tribunal de Justicia ante el aumento constante del número de cuestiones prejudiciales pendientes y de la duración media de su tramitación. Dado que las cuestiones prejudiciales deben tramitarse con celeridad para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, se estimó que la situación en que se encontraba dicho Tribunal no era sostenible. El proceso de negociación ha durado más de un año pues el Tribunal de Justicia presentó al Consejo y al Parlamento su propuesta de modificación del Protocolo n.º 3 de su Estatuto el 30 de noviembre de 2022. El Parlamento europeo y el Consejo han aprobado finalmente esta reforma el 27 de febrero y el 19 de marzo de 2024, respectivamente.

Cuando entre en vigor esta reforma –para ello es necesario modificar los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal General y de hecho ambos han sometido a la aprobación del Consejo proyectos de modificación de sus respectivos Reglamentos--, el Tribunal General pasará a ser competente para resolver las cuestiones prejudiciales en cuatro ámbitos legislativos de excepcional importancia en el ámbito del Derecho europeo como son el IVA, los impuestos especiales, el código aduanero y la clasificación arancelaria de las mercancías en la nomenclatura combinada. Estas cuatro materias son, según la exposición de motivos del Reglamento, fácilmente identificables y circunscritas en comparación con otras ramas de la legislación europea y además cuentan con un corpus importante de jurisprudencia, sobre la que podrán basarse los jueces del Tribunal General en el ejercicio de sus nuevas funciones. No obstante, como se advirtió desde la Comisión Europea, al igual que sucede con todos los ámbitos del Derecho de la UE estos pueden ser objeto de modificaciones legislativas que pueden hacer que el Tribunal General genere jurisprudencia novedosa. Igualmente, el Tribunal General pasará a ser competente para resolver las cuestiones prejudiciales referidas a la compensación y asistencia a los pasajeros en caso de retraso o cancelación de los servicios de transporte o de denegación de embarque y al régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

Se pretende avanzar hacia una administración de justicia más eficaz por parte de los Tribunales de la UE, aprovechando una anterior reforma que aumentó el número de jueces del Tribunal General. Mientras que el Tribunal de Justicia se compone, como es sabido, de 27 jueces, el Tribunal General está actualmente integrado por 54 jueces tras haber desplegado plenamente sus efectos en 2023 la reforma de este órgano a través del Reglamento 2015/2422, por el que se modificó el precitado Protocolo n.º 3.

Basta acudir a las estadísticas detalladas que acompañan al Informe anual del Tribunal de Justicia de la UE para comprobar que el número de asuntos prejudiciales remitidos al Tribunal de Justicia por los jueces de los Estados miembros (518 en 2023 de las cuales 53 se refieren a fiscalidad) no ha parado de crecer en los últimos años. La duración media de los procedimientos se ha incrementado situándose en 16,1 meses y el número total de asuntos pendientes a 31 de diciembre de 2023 era de 1.149, de los cuales 760 son cuestiones prejudiciales. En cuanto al origen de las cuestiones prejudiciales planteadas destaca Alemania (94), seguida de Bulgaria (51), Polonia (48), Italia (43), Rumanía (40) y España (30).

De lo que se trata, pues, es de reducir la carga de trabajo del Tribunal de Justicia en aproximadamente un 20% de los procedimientos judiciales. El traspaso al Tribunal General de una parte de la competencia sobre cuestiones prejudiciales debe servir para que el Tribunal de Justicia pueda dedicar más tiempo y recursos al examen de las peticiones de decisión prejudicial más complejas y delicadas. Porque hay que hacer notar que el Tribunal de Justicia seguirá siendo competente para conocer de las peticiones de decisión prejudicial que planteen cuestiones de Derecho primario, de interpretación de los Tratados, de los principios generales del Derecho de la UE o de la Carta de los Derechos Fundamentales.  En su Dictamen sobre este importante Proyecto la Comisión Europea –COM (2023) 135 final/2—insistió en que resulta esencial que el Tribunal de Justicia se centre en los asuntos que plantean cuestiones fundamentales para el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Por su parte el Parlamento europeo ha puesto de relieve que la reforma va a permitir reforzar el diálogo con los órganos jurisdiccionales nacionales, entre otras maneras, haciendo un mayor uso del mecanismo previsto en el artículo 101 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que le permite solicitar aclaraciones al órgano jurisdiccional remitente fijando un plazo al efecto, además de las alegaciones u observaciones escritas que podrán presentar los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto.

Por lo que respecta a los aspectos procedimentales, la reforma prevé un mecanismo de «ventanilla única», en virtud del cual los jueces nacionales seguirán cursando sus peticiones de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, cuyo Presidente, una vez oído el Vicepresidente y el Abogado General, comprobará si la cuestión prejudicial es competencia del Tribunal General y en caso afirmativo la remitirá al mismo. Como novedad el Reglamento prevé que los asuntos prejudiciales fiscales se asignen a salas especializadas del Tribunal General, que estarán asistidas por un Abogado General designado entre los demás jueces miembros del Tribunal General (con el fin de garantizar su independencia, el abogado general designado para tratar una petición de decisión prejudicial debe pertenecer a una sala distinta de aquella a la que se haya atribuido dicha petición). Esta especialización fue positivamente valorada por la Comisión habida cuenta de que la tramitación de las cuestiones prejudiciales que se transfieran exigirá, además de un conocimiento particular de las materias específicas, un dominio de las modalidades del procedimiento prejudicial, el cual difiere notablemente de los procedimientos de los que el Tribunal General se ha estado haciendo cargo hasta la fecha.

De todos modos, el traslado de un asunto al Tribunal General no impide que éste pueda devolverlo al Tribunal de Justicia si considera que requiere una resolución de principio, ni tampoco la posibilidad de que el Tribunal de Justicia reexamine, con carácter excepcional, la resolución dictada por el Tribunal General en caso de riesgo grave de que se quebrante la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión. Así mismo, el Tribunal de Justicia podrá retener un asunto cuando las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se refieran al mismo tiempo al Derecho fiscal de la UE competencia del Tribunal General y a otros ámbitos del Derecho de la UE.

Por otra parte, la reforma tiene por objeto también aumentar la transparencia de los procedimientos relativos a solicitudes de decisión prejudicial. Así, se prevé que las observaciones escritas presentadas por una parte que haya participado en el procedimiento judicial se harán públicas en la web del Tribunal en un plazo razonable tras la conclusión del procedimiento, a menos que dicha parte se oponga a tal publicación, en cuyo caso se mencionará en el mismo sitio web dicha oposición.

Antes de concluir me gustaría dejar advertido, como ha hecho recientemente mi admirado amigo Enrico Traversa, hoy Profesor en la Universidad de Bolonia y antes Director de Equipo en los Servicios Jurídicos de la Comisión Europea, en un magnífico artículo sobre este tema publicado en el diario económico Il Sole 24 Ore, que tras esta reforma existe el riesgo de que en determinadas cuestiones sobre las que siga pronunciándose el Tribunal de Justicia (como las que afecten a los derechos fundamentales del contribuyente por ejemplo en materia de sanciones tributarias en relación con el principio de proporcionalidad, intercambio de información o abuso de derecho) podamos tener dos jurisprudencias paralelas que, si bien podrán ser diferentes, esperemos que puedan ser compatibles.

Francisco Adame Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla

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