Reflexiones en el XXV Aniversario del Consejo para la Defensa del Contribuyente

Se han cumplido 25 años de la puesta en marcha en España del Consejo para la Defensa del Contribuyente y para conmemorar esta efeméride se celebró el pasado Martes 15 de noviembre un interesantísimo Seminario en el Instituto de Estudios Fiscales en el que tuvimos la ocasión de disfrutar de magníficas ponencias sobre temas de máximo interés y actualidad. En otra ocasión me ocuparé de los temas allí tratados porque en la entrada de hoy me gustaría referirme a la labor que viene haciendo el Consejo.

Una de las principales misiones que creo que tenemos los actuales miembros del mismo debe ser, sin duda, la de potenciar su conocimiento e impulsar las enormes posibilidades que ofrece tanto para los contribuyentes como para sus asesores fiscales como órgano de protección de los derechos y garantías de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración tributaria y de anticipación para evitar futuros litigios.

Este papel de garante de los derechos de los contribuyentes lo desarrolla el Consejo ejerciendo diversas funciones. En primer lugar y esta es su principal labor se ocupa de atender las quejas y sugerencias presentadas por los ciudadanos que tengan relación directa o indirecta con el funcionamiento de los órganos y unidades administrativas que conforman la Administración tributaria estatal, entre los que se encuentran la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Catastro, la Dirección General de Tributos y los Tribunales Económico-Administrativos. Las quejas pueden versar propiamente sobre el ejercicio efectivo de los derechos de los obligados tributarios en el seno de procedimientos administrativos de naturaleza tributaria, pero también sobre deficiencias en la calidad o accesibilidad de la información o el trato a los ciudadanos.

Las quejas y sugerencias pueden formularse por los ciudadanos directamente o mediante representante a través de la sede electrónica de la AEAT (https://www2.agenciatributaria.gob.es/wlpl/IFRD-MIGR/FormularioCDC?fAccion=2), a través de las Unidades receptoras en las oficinas con competencias tributarias abiertas al público dependientes de la Secretaría de Estado de Hacienda, en oficinas de Correos o en los demás lugares contemplados en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Recibida la queja por la Unidad operativa se remite a la unidad competente del Consejo según el ámbito territorial, que a su vez la remitirá al servicio responsable al que afecte la queja que tiene la obligación de responder directamente al contribuyente en el plazo de 15 días. En muchas ocasiones el propio servicio responsable da la razón al contribuyente y de oficio corrige la situación o inicia un procedimiento de revocación sin necesidad de que la tenga que instar el propio Consejo. En el supuesto de que el interesado no esté de acuerdo con la contestación del servicio responsable dispone de un mes para manifestar su disconformidad; si lo hace se procederá a la tramitación de la queja ante los órganos del Consejo –internamente se reparten los expedientes a los Vocales que deberán redactar un informe con posibilidad de propuesta de revocación--, tramitación que finalizará en el plazo máximo de 6 meses con la remisión de una carta de contestación por parte del Presidente del Consejo, de la que se dará traslado al órgano responsable del servicio administrativo afectado por la queja. Lo cierto es que la mayoría de contribuyentes quedan satisfechos con la respuesta recibida porque según los datos que constan en la Memoria del Consejo de 2021 el índice de disconformidad fue tan sólo del 3,47 por ciento (https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabSEHacienda/CDC/Memorias/MemoriaCDC2021.pdf).

Conviene hacer notar que las quejas no se admitirán en los siguientes supuestos: cuando se utilicen para pretender tramitar por esta vía recursos, reclamaciones o peticiones de información  en general; se carezca de legitimación o se omitan datos esenciales; se reiteren quejas ya presentadas y que ya hubiesen sido resueltas; utilicen palabras ofensivas, insultos o falten al debido respeto. Cuando el Consejo tuviera conocimiento de la tramitación simultánea de una queja y de un procedimiento de revisión de cualquier naturaleza sobre la misma materia, podrá abstenerse de tramitar la primera, comunicándolo al interesado. Por otra parte, si el Consejo tuviese conocimiento de la existencia de actuaciones penales relacionadas con los actos y procedimientos sobre los que versa la queja, se abstendrá de seguir el procedimiento archivando la queja presentada informando al contribuyente de dicho archivo.

Lógicamente las quejas y sugerencias no son recursos administrativos, por lo que su interposición no suspende la tramitación del procedimiento ni interrumpe los plazos de resolución de los correspondientes procedimientos. Por su parte, las contestaciones a las quejas formuladas ni condicionan los derechos de los interesados en otros procedimientos ni reconocen derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas por lo que no son susceptibles de recurso administrativo o jurisdiccional.

Además de la atención de las quejas y sugerencias presentadas el Consejo tiene otras funciones asesoras adicionales de enorme relevancia –en las que actuará siempre con independencia en el ejercicio de sus funciones-- que me gustaría poner en valor como son la elaboración de informes por propia iniciativa relacionados con la función genérica de defensa del contribuyente y la formulación de propuestas al Secretario de Estado de Hacienda de modificaciones normativas que se consideren pertinentes para la mejor defensa de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración tributaria. Durante el mandato del primer Presidente del Consejo (mi querido Maestro el Profesor Lasarte), el Consejo fue especialmente activo en la formulación de propuestas hasta el punto de que llegaron a aprobarse 21 propuestas en 1997, 29 en 1998, 50 en 1999 y 30 en el año 2000. Las quejas tramitadas durante estos primeros años de vida del Consejo oscilaron entre las 5.219 quejas de 1998, las 4.040 de 1999 y las 5.939 del año 2000. A partir de 2001 comenzó a crecer el número de quejas presentadas situándose la media desde 2007 entre 10.000 y 15.000 quejas anuales. Tanto durante el mandato del Presidente anterior (mi también querido Profesor José Antonio Sánchez Galiana) como desde el nombramiento del actual (mi admirado amigo y además compañero en Taxlandia Jesús Rodríguez Márquez) se ha revitalizado este importante papel que tiene el Consejo y de hecho en 2020 se aprobaron por el Pleno del Consejo un total de siete informes sobre cuestiones tan relevantes como la coordinación administrativa en las deducciones autonómicas por alquiler, la posible introducción de mecanismos adicionales de conciliación en materia tributaria, la posibilidad de simplificar el procedimiento de corrección de errores en la presentación de declaraciones tributarias, el cálculo de las ganancias y pérdidas patrimoniales en IRPF en supuestos de transmisión de acciones o participaciones de entidades que no cotizan en bolsa o la posibilidad de introducción de límites al embargo ejecutivo de saldos de cuentas bancarias y otras opciones para evitar la ejecución forzosa de bienes y derechos. Y en 2022 se han aprobado dos informes (el primero sobre notificación en períodos vacacionales y el segundo recentísimo sobre los efectos del criterio de los Tribunales Económico-Administrativos en los órganos de aplicación de los tributos) y tres propuestas normativas (sobre responsabilidad tributaria, sobre los datos fiscales relativos a impuestos pagados en el extranjero y sobre incorporación del derecho al error en nuestro ordenamiento) todos de máximo interés y a los que puede ya accederse a través de la web del Consejo (https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Impuestos/Consejo%20Defensa%20Contribuyente/Paginas/Consejo%20para%20la%20Defensa%20del%20Contribuyente.aspx), sin necesidad de tener que esperar hasta la publicación de la Memoria del Consejo como ocurría antes.

En relación con esta función consultiva nuestro Presidente ha puesto en marcha una iniciativa, por la que quiero felicitarle públicamente por la potenciación y proyección que ha supuesto para el Consejo, que consiste en la creación con la colaboración del Instituto de Estudios Fiscales de un Foro de debate técnico con las Asociaciones y Colegios Profesionales en el que también participan representantes de la Administración tributaria. Este Foro, que es un órgano más de conexión entre las asociaciones de profesionales y la Administración que se suma a los ya existentes, ha desarrollado hasta el momento cuatro sesiones de trabajo en las que se ha debatido sobre los principales problemas que plantea la aplicación del sistema tributario y que preocupan a los profesionales con el fin de llegar a consensos que posteriormente puedan traducirse en informes o propuestas que elaborará el Consejo para su elevación a la Secretaría de Estado de Hacienda con el fin de mejorar la aplicación del sistema tributario, incrementar la seguridad jurídica y reducir la litigiosidad.

Otra importante función que se atribuye al Consejo es la posibilidad de solicitar el inicio del procedimiento de revocación del artículo 219 de la Ley General Tributaria. Como es sabido se trata de un procedimiento especial de revisión que permite a la Administración tributaria revocar sus actos en beneficio de los interesados, en tanto no haya transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años. La revocación sólo puede producirse por alguno de los motivos tasados: cuando se estime que los actos “infringen manifiestamente la ley” (existe un debate doctrinal sobre si esta expresión debe entenderse referida exclusivamente a ley en sentido formal o si incluye también las normas reglamentarias dada su relevancia en materia tributaria), cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando se haya producido indefensión a los interesados en la tramitación del procedimiento. La propuesta del Consejo de iniciar el procedimiento de revocación se remite a la AEAT que analizará si concurre alguno de estos tres motivos para entender procedente el inicio de dicho procedimiento especial.

Recapitulando diría que la labor desarrollada por el Consejo durante estos 25 años de vida ha sido muy intensa y sin duda su actuación ha contribuido muy positivamente a la mejora de los servicios prestados por la Administración tributaria e incluso a reducir la litigiosidad, porque en el tiempo que llevo en el Consejo he podido comprobar que las quejas sirven en múltiples ocasiones para que los órganos directivos de la Administración tengan conocimiento de situaciones conflictivas que se están produciendo en su actuación y que no habrían conocido de no haberse presentado las correspondientes quejas por los ciudadanos.

Francisco Adame Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla

#𝔗𝔞𝔵𝔩𝔞𝔫𝔡𝔦𝔞