La importancia del expediente administrativo
La necesaria compleción del expediente administrativo. El expediente debe estar completo en cada fase del procedimiento.
Estamos un grupo de compañeros de la AEDAF (Asociación Española de Asesores Fiscales) en Madrid en la XV Jornada Nacional debatiendo sobre interesantísimas cuestiones, aunque ninguna de ellas es sobre la que voy a tratar hoy.
Algunos compañeros desdeñan involuntariamente la importancia del expediente administrativo, sin embargo, se puede ganar o perder un recurso contencioso administrativo por haber examinado a fondo el expediente administrativo. A continuación, os expongo algún caso interesante que se me ha planteado en el despacho.
Concepto de Expediente administrativo
La Ley 39/2015 es la primera ley que aborda de frente una regulación expresa del expediente administrativo, quizá por el hecho de incorporarse el expediente electrónico, y con motivo de dar entrada a esta nueva realidad. Así el artículo 70.1 de la Ley 39/2015 define el expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
A pesar de no haber sido nunca definida legalmente hasta el año 2015, lo cierto es que había cierto consenso en su concepto. Así la STS 23 de abril de 1996 define el expediente administrativo como “la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa" (citada en Sentencia del TSJ Andalucía LA LEY 144216/2018, ECLI: ES:TSJAND:2018:8574).
Definición que podría venir de lo establecido en lo dispuesto en el artículo 164.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el entendiendo por tal "el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla", y su apartado 2º "los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación."
Así expuesto, el expediente no se limita a su consideración como un elemento de prueba por cuanto es el instrumento de plasmación del proceso y de formación material de la voluntad administrativa.
Ausencia del expediente administrativo
El acto administrativo, la decisión administrativa estarán basados en el expediente administrativo, por lo que su ausencia podría provocar la nulidad del acto.
El expediente administrativo debe recoger entre otros muchos aspectos, la prueba que ha recabado la Administración para sustentar la resolución del procedimiento. Así, por ejemplo, en un procedimiento de inspección, deberá recoger la prueba que apoye que el contribuyente ha realizado el hecho imponible, su cuantía, etc.
De tal forma que si recurriéramos una liquidación o una sanción, pongamos de IRPF, y el expediente administrativo estuviera vacío, no se hubiera enviado o simplemente no contuviera documento alguno, debería ser motivo suficiente para la estimación del recurso y la anulación de la liquidación o sanción, si bien es cierto que para que se dé nulidad de pleno derecho requiere que produzca indefensión.
La falta de expediente ha sido examinada por el Tribunal Económico Administrativo Regional (TEAC), en la resolución del recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio de fecha 15/07/2016 (RG 00/4562/2014), se manifiesta en los siguientes términos:
"..., debe recordarse que la falta de inclusión en el expediente de los documentos en los que la Administración ha fundamentado su regularización no entiende este TEAC que constituya un mero defecto formal, sino una falta de justificación de la realización del hecho imponible o de su dimensión económica, extremos cuya prueba recae sobre la Administración, lo que constituye un defecto material o sustantivo que da lugar a la anulación de la liquidación sin orden de retroacción. Y todo ello sin perjuicio, en su caso, de la posibilidad de que la Administración pudiera iniciar un nuevo procedimiento. Este criterio ya ha sido manifestado por este TEAC en resoluciones anteriores; baste citar, por todas, la resolución 00/02202/2007 de fecha 26 de marzo de 2009, donde se fijan límites a la declaración de retroacción de actuaciones en el siguiente sentido: finalizado el procedimiento de comprobación, los Tribunales Económico Administrativos, en el supuesto de considerar que los órganos de aplicación de los tributos no han probado en el expediente los hechos en que basa su regularización, resolviendo sobre cuestiones de fondo, sólo procede que los Tribunales Económico-Administrativos declaren la anulación de la liquidación impugnada, sin que quepa pronunciamiento alguno sobre retroacción de actuaciones que podría suponer, además de establecer una prórroga indebida respecto a un procedimiento ya concluido, una peor situación en el obligado tributario".
En el mismo sentido el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha de 9 de marzo de 2004 (Rec. Núm. 333/2000) afirmaba que “el defecto de remisión del expediente administrativo o de completitud del expediente remitido, como es el caso, sólo puede perjudicar a la Administración obligada a enviarlo”.
Esta doctrina ha tenido hondo calado en la jurisprudencia menor y, por ejemplo, la Sentencia del TSJCV de fecha 31/07/2020, rec. 824/2019 (ECLI: ES:TSJCV:2020:7401) en un asunto dirigido por mi padre, recogiendo jurisprudencia de nuestro alto Tribunal, anula un acuerdo de declaración de responsabilidad, en los siguientes términos:
“CUARTO.- …..TS en la sentencia nº 539/2018 de fecha 3 de abril de 2018, dictada en el Recurso nº : 427/2017, que después citaremos.
{…}
Razona la indicada sentencia:
TERCERO. Respuesta a las cuestiones interpretativas planteadas en el auto de admisión.
{…}
La respuesta ha de ser necesariamente afirmativa en relación con las dos cuestiones, conforme a lo que hemos razonado, pues
1. El precepto citado solo puede tener plena efectividad si la Administración está obligada a suministrar al reclamante los expedientes de los que derivan, mediata o inmediatamente, las liquidaciones giradas al deudor principal y
2. Cabe reconocer al responsable, conforme a tal precepto y a la jurisprudencia de esta Sala, plenas facultades de impugnación respecto del presupuesto de hecho habilitante y respecto de aquellas liquidaciones, reconocimiento que se extiende también a los supuestos en los que las liquidaciones o los acuerdos sancionadores hubieran ganado firmeza, supuesto en el que tales disposiciones solo resultan intangibles para los obligados principales, pero no para quienes, como responsables, tienen a su alcance las plenas facultades impugnatorias mencionadas."
A tenor de la citada doctrina y siendo incontrovertido que en el caso de autos que la administración no unió al expediente de derivación los expedientes de liquidación de las deudas derivadas, pues solo constan los acuerdos derivados, dicha situación, por lo expuesto, causa indefensión al demandante, que no estaba obligado a solicitar dicha documentación a través del complemento de expediente administrativo. Lo expuesto impone la estimación del recurso.”
Ausencia parcial del expediente administrativo.
Decíamos que no había definición ni regulación expresa del expediente administrativo hasta la Ley 39/2015 aunque había normas que lo tocaban colateralmente. Así la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, recogía un aspecto a mi modo de ver trascendental:
“Recoge también este capítulo el trámite de audiencia, que se efectuará poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, salvo en lo que afecte a los supuestos de excepción del derecho de acceso a archivos y registros administrativos”.
Llama la atención que la regulación actual no haga referencia a la compleción del expediente administrativo.
El expediente administrativo debe estar completo en cada momento del procedimiento.
Así cuando se pone de manifiesto un expediente administrativo debería exhibirse con un índice firmado y que dejara cerrado, a esa fecha, el expediente administrativo.
En efecto, el obligado tributario tiene el derecho a examinar el expediente COMPLETO y que no se vea sorprendido luego con documentos a los que no tuvo acceso o que aparezcan sorpresiva y extrañamente en un momento posterior.
Por tanto, recomiendo en cada fase del procedimiento obtener una copia del expediente y si fuera posible un índice del expediente a esa fecha, ya que servirá como prueba para demostrar que se ha incorporado un documento al expediente, lo que evidentemente generaría indefensión en el obligado tributario.
Un caso similar, se produjo en otro asunto que llevamos en el despacho. La Administración de Xátiva (un pueblo de Valencia) concedió el trámite de audiencia a un contribuyente. Nos personamos a examinar el expediente en una oficina de Valencia capital. Como el funcionario observa que no hay expediente administrativo, indica que no puede ser exhibido en Valencia capital sino en la oficina del domicilio del contribuyente (Xátiva). Pedimos por escrito que nos dieran nuevo plazo de trámite de audiencia justificando haber comparecido en la Oficina de la AEAT. La AEAT finalizó el procedimiento fuera de plazo de 6 meses con lo que la Sala finalmente declaró la caducidad y la prescripción. Haber acudido a la oficina a comprobar el expediente, provocó que el expediente durara unos días más que el máximo legal.
La AEAT aunque nunca negó que el expediente estuviera conformado en esa fecha, adujo que la vista tenía que hacerse en la oficina del domicilio y consideró que la solicitud de nueva vista del expediente en realidad era una solicitud de ampliación por lo que disponía de 5 días de dilaciones indebidas y, por consiguiente, la liquidación había sido notificada en plazo sin que se produjera la caducidad.
La STSJCV 757/2021 de 15 de septiembre de 2021, recurso 641/20, estima el recurso y realiza una serie de consideraciones muy interesantes y no ha sido recurrida en casación.
-La puesta de vista del expediente se puede desarrollar en cualquier oficina de la AEAT.
-La petición de nueva puesta de manifiesto al no ser exhibido el expediente administrativo no puede considerarse como una prórroga del plazo ni como dilación imputable al contribuyente.
Derecho del obligado tributario a un expediente completo
Con estos botones de muestra hemos puesto de manifiesto la importancia del expediente y de que no debemos dormirnos y ser proactivos en cada instancia, recabando prueba de su existencia y compleción.
A pesar de la regulación que ahora se recoge en la Ley ¿existe un derecho del obligado tributario a examinar el expediente completo?
La LGT en su artículo 34.1 recoge los siguientes derechos del obligado tributario:
“g) Derecho a solicitar certificación y copia de las declaraciones por él presentadas, así como derecho a obtener copia sellada de los documentos presentados ante la Administración, siempre que la aporten junto a los originales para su cotejo, y derecho a la devolución de los originales de dichos documentos, en el caso de que no deban obrar en el expediente”.
“s) Derecho a obtener copia a su costa de los documentos que integren el expediente administrativo en el trámite de puesta de manifiesto del mismo en los términos previstos en esta ley”.
Por tanto, no consta como tal entre el elenco de derechos, el de la integridad del expediente. Aunque no todos los derechos del contribuyente están recogidos expresa en el catálogo, no hay duda de su existencia.
Así pues, os animo a que pidáis en cada momento una copia del expediente y del índice a la fecha de la solicitud.
Francisco R. Serantes Peña
Abogado Tributarista