Constitucionalidad del valor de referencia: sí pero…

1. Introducción

Las bondades del valor de referencia como medio para determinar la base imponible de determinados impuestos patrimoniales -esencialmente, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales (ITP) y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD)- ha sido controvertida en la práctica jurídica. Por un lado, conlleva una simplificación notable del procedimiento de determinación de la base imponible de tales tributos, otorga seguridad jurídica y disminuye significativamente la conflictividad en un ámbito donde las diferencias entre Administración y contribuyentes han sido muy frecuentes y complejas, habiendo requerido de grandes recursos tanto de particulares como administrativos y judiciales. Pero, por otro lado, se han puesto de manifiesto injusticias manifiestas al diferir clamorosamente, en algunos supuestos, la valoración administrativa así realizada y la realidad. Y ello, además, con muy pocas posibilidades de disentir por parte de los contribuyentes, al invertirse la carga de la prueba y deber acreditarse por los particulares que la valoración administrativa es equivocada.

Ello llevó a cuestionar, de hecho, la constitucionalidad del propio valor de referencia, exigiéndose el pronunciarse expreso sobre el particular del mismo Tribunal Constitucional (TC). En las líneas que siguen se comenta la sentencia de dicho Alto Tribunal del pasado 12 de febrero de 2026, realizando reflexiones críticas sobre tal resolución y vislumbrando el devenir de dicho sistema de valoración en los próximos años.

2. Los hechos que dieron lugar al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resuelta por el Tribunal Constitucional

Las circunstancias que condujeron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad referida fueron simples: en 2022 un matrimonio adquirió una vivienda por 199.000 euros y una plaza de garaje por 10.000 euros en un municipio malagueño, declarando a efectos del ITP tales valores respecto de la transmisión producida e ingresando en concepto de dicho tributo 14.630 euros. Seguidamente, la Administración autonómica andaluza comprobó tal autoliquidación, incrementándola en 4.474,32 euros; y ello puesto que el valor de referencia de la vivienda en la fecha de transmisión de la vivienda citada ascendía a 262.468,74 euros; por el contrario, como la plaza de garaje no tenía asignado en el momento de devengo valor de referencia se mantuvo el valor declarado por la parte.

En suma, mientras que el contribuyente valoró la transacción en 209.000 euros (por haber pagado tal cantidad), la Administración entendió que el valor de tal transacción a efectos del ITP debía ser, como mínimo, 272.568,74 euros, lo que conllevaba un aumento significativo (más del 30%) de la base imponible sin una razón clara. El contribuyente se quejaba de la arbitrariedad que conllevaba una diferencia tan abultada entre el valor administrativo (y por el que le cobraron el respectivo impuesto) y la realidad. Recurrió en reposición y ante el Tribunal Económico-administrativo Regional de Andalucía (Sala de Málaga), desestimándose ambos recursos administrativos. Ello le llevó a interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Andalucía (sede de Málaga) el cual, ante las dudas de constitucionalidad suscitadas en cuanto a la regulación legal del valor de referencia que debía aplicar, planteó cuestión de inconstitucionalidad ante el TC.

3. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por el TSJ de Andalucía

Sobre la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ de Andalucía (Málaga) ya escribí en otra entrada de este blog, a la cual me remito para evitar reiteraciones innecesarias. En esencia, el referido órgano judicial, citando la doctrina contenida en la STC 182/2021 de 26 de octubre que declaró inconstitucionales los preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) en relación con la determinación de la base imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU). Así, en opinión del referido órgano judicial, el valor de referencia -en los términos regulados por los arts. 10 y 46 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (TRLITPAJD) y por la disposición final tercera del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI)- conllevaba un método de determinación de la base imponible de los impuestos patrimoniales a los que resulta aplicables que podría tener los mismos defectos que la fórmula prevista legalmente por el citado TRLHL para determinar la base imponible del IIVTNU: una vulneración del art. 31.1 de la Constitución española (CE) por la arbitrariedad e irracionalidad de su cálculo en cuanto que alejado de la capacidad económica real que pretende gravarse y por prever un método de estimación objetiva sin permitir otro de estimación directa más acorde con la realidad que pudiera contradecirlo.

4. La doctrina del Tribunal Constitucional

El pleno del TC, en la STC 13/2026 de 12 de febrero que ahora se comenta, desestimó la cuestión referida en el epígrafe anterior por entender que los preceptos discutidos respetan plenamente el principio de capacidad económica contenido en el art. 31.1 CE y porque la estimación objetiva que tal sistema conlleva cuenta con una justificación objetiva y suficiente desde el punto de vista constitucional, siendo así que se arbitra además la posibilidad de estimación directa de las bases imponibles, con lo que no existe identidad alguna con la STC 182/2021 invocada por el órgano judicial remitente.

En efecto, el TC inicia recordando la amplia libertad de configuración que ostenta el legislador para configurar la capacidad económica gravable en los distintos impuestos de nuestro sistema fiscal. Así, rememora el Alto Tribunal que “el legislador [puede] recurrir a técnicas en las que no se produzca una cuantificación exacta de la capacidad económica puesta de manifiesto […], a través de un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto”, siendo así que “para que ello sea constitucionalmente legítimo no solo es necesario que, concurra una justificación objetiva y razonable […], sino que también es imprescindible que se graven rendimientos medios o presuntos (potenciales) o no sean el único método de determinación de la base imponible permitiendo su estimación directa”.

Y aplicando tal doctrina al caso concreto refiere que, en el caso del valor de referencia, “(i) nos hallamos ante un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales que cuenta con una justificación razonable y suficiente desde el punto de vista constitucional; y (ii) el medio articulado para alcanzar el fin respeta escrupulosamente los límites sentados en la doctrina de este tribunal, no solo por gravar valores medios o potenciales cercanos a los de mercado, sino también por haber arbitrado el legislador la posibilidad de la estimación directa de las bases imponibles”.

En efecto, por un lado, considera el TC que “[l]a circunstancia de que el legislador haya abandonado la utilización de aquel «valor real» como método de cuantificación de la capacidad económica, por su excesiva indeterminación y elevada litigiosidad, optando por recurrir a un valor objetivamente determinado no es […] algo en sí mismo reprochable”. En su opinión ocurre, más bien, todo lo contrario pues “[l]a difícil concreción de aquel «valor real», al margen de los precios derivados de la voluntad de las partes y de las lógicas discrepancias que en su valoración solían producirse, le han llevado a ponderar aquellos elementos y circunstancias que sirven para determinar con una mayor precisión la capacidad económica real de los sujetos pasivos del impuesto […], no solo con la finalidad de evitar eventuales actuaciones fraudulentas, sino también con la de dotar al sistema de una mayor seguridad jurídica […]”. Adicionalmente, entiende que “[l]os preceptos cuestionados responderían así a una finalidad constitucionalmente legítima, pues, junto con la búsqueda de una mayor seguridad jurídica, atenderían a «la eficiencia en la gestión tributaria» o, más concretamente, a […] la necesaria protección de la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE)”.

Por lo demás, razona que “no estaríamos, en consecuencia, antes unas estimaciones que desconozcan la necesaria singularización en atención a las características (extrínsecas e intrínsecas) de los bienes inmuebles objeto de valoración”, siendo así que “no puede aceptarse -como señala el órgano judicial- que en la fijación del «valor de referencia» se ignoren los rasgos individuales de los inmuebles, de vital trascendencia para la determinación de su valor de mercado (superficie útil, calidad de los materiales, grado de conservación, dependencias anejas, instalaciones accesorias…), ni tampoco que nos hallemos en un escenario en el que el objetivo pretendido (de reducir la litigiosidad y afianzar una mayor seguridad jurídica) se haya buscado «a toda costa», por recurrir «a criterios puramente generales, sin distinción alguna, sobre todos los bienes inmuebles de una misma ciudad»”.

Igualmente, considera el Alto Tribunal que “no se trata de un sistema cerrado de valoración, inaccesible a los obligados tributarios y, por tanto, impermeable a una valoración distinta, sino de un sistema abierto a su contradicción, que permite acreditar, sin límite probatorio de ninguna clase (dictámenes periciales incluido), un valor distinto, como así lo han venido apreciando los órganos judiciales”, lo cual “brinda a los obligados tributarios la posibilidad de plantear y acreditar la eventual desconexión con el «valor de mercado» al que debe responder, sin superarlo (DF 3ª LCI), para tributar así conforme a la verdadera capacidad económica puesta de manifiesto”. Y dice aún más al indicar que “[l]a necesidad de acudir a la vía de recurso, entonces, para solventar las eventuales desviaciones que puedan producirse en algunos supuestos no puede considerarse como una «carga desproporcionada», al existir una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados (el valor de referencia) y la finalidad perseguida (la simplificación administrativa, la reducción de la litigiosidad, la seguridad jurídica y la evitación del fraude fiscal), que evita un sacrificio innecesario o excesivo de los derechos y garantías de los obligados tributarios”.

Por último, recuerda el TC que “no estamos […] ante un ámbito sancionador en el que la configuración constitucional del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) impida que los hechos se presuman en contra del acusado y en el que la traslación o inversión de la carga de la prueba (de descargo) dirigida a su destrucción resulte inconciliable con el citado art. 24.2 CE”.

5. Comentario crítico a la STC 13/2026

Expuesta en los términos ya expresados, de forma muy resumida, la doctrina del TC, la valoración general que cabe hacer del pronunciamiento dictado por el Alto Tribunal es, en mi opinión, favorable.

En efecto, la justificación de un sistema de valoración inmobiliaria como la que contiene el valor de referencia no es banal, pues así puede evitarse una elevada conflictividad en tales ámbitos, tradicionalmente muy controvertidos y que requerían notables recursos públicos para ser gestionados, otorgando seguridad jurídica al sistema. De hecho, refiere el Director General del Catastro en una publicación reciente que en 2025 se computaron en territorio español más de dos millones cien mil transacciones inmobiliarias y se tramitaron cerca de veintiún mil informes de valor de referencia derivados de su impugnación, lo que conlleva que la litigiosidad en el pasado año no llegó siquiera al 1 por 100 del total de las transmisiones de inmuebles realizadas.

Por otro lado, la obligatoriedad a priori del valor administrativo asignado es relativo, pues cabe impugnar tal valoración ya sea solicitando la rectificación de autoliquidaciones (permitiéndose posteriores recursos ante eventuales desestimaciones de tal solicitud) o bien recurriendo las liquidaciones giradas cuando no se haya seguido el valor de referencia para determinar la base imponible de ITP o ISD. Siendo ello así, el sistema permite corregir los supuestos de desviación más groseros de la realidad con dicha valoración administrativa, ya sea por una mayor valoración del contribuyente al realizar la autoliquidación del impuesto, o bien por impugnación de tal valoración. Además, en tales procedimientos administrativos (y en los posteriores judiciales que pueden derivarse) no se limita la prueba que pueden aducir los contribuyentes, lo cual resulta no sólo conforme con el principio de capacidad económica contenido en el art. 31.1 CE (en la medida en que cabe corroborar el auténtico valor de transmisión de un bien inmueble, huyendo de cuantificaciones objetivas que pudieran encontrarse alejadas de la realidad), sino también con el derecho a la prueba recogido en el art. 24 CE en cuanto que tales extremos pueden acreditarse recabando una tutela judicial efectiva “sin límite probatorio de ninguna clase”. En suma, supone una presunción iuris tantum justificada por cuestiones de eficiencia administrativa y seguridad jurídica que puede destruirse por el contribuyente -con la carga probatoria correspondiente- en caso de que la diferencia con la realidad resulte notable.

No obstante lo anterior, existen a mi juicio también sombras en la sentencia comentada que oscurecen una doctrina que podría haber sido mucho más nítida si se hubiera manifestado únicamente en los términos antes reproducidos.

Así, en primer lugar, la resolución del Alto Tribunal alude a una serie de resoluciones de la Dirección General de Tributos (DGT) y del Tribunal Económico-administrativo Central (TEAC) e, incluso, a determinadas sentencias de la jurisdicción ordinaria que eran -me atrevería a decir- prescindibles. En efecto, la constitucionalidad de las normas discutidas no depende de lo que haya indicado, con más o menos acierto, la DGT; ni tampoco de la doctrina singular -y apegada al caso concreto, en muchos casos- que dicten los TSJ o, incluso, el Tribunal Supremo (TS). Para realizar un adecuado juicio de constitucionalidad basta con centrarse en nuestra Constitución y en la exégesis realizada por el TC en resoluciones previas, o bien en razonamientos deductivos adecuadamente llevados a cabo por dicho Alto Tribunal.

Pero, además, el TC dedica un esfuerzo innecesario -en mi opinión- en volver a un problema añejo (y, entiendo, en gran medida estéril) sobre las diferencias entre el valor de mercado y el precio acordado entre las partes.

Así, señala la sentencia comentada: “La parte actora en el proceso judicial a quo sostiene que el precio abonado por la vivienda constituía su «valor de mercado», asimilando así dialécticamente «valor» y «precio» cuando […] el legislador ha renunciado a gravar los «precios» (contraprestaciones), en todo caso condicionados por la voluntad de los intervinientes, para acoger como elemento de medición del hecho imponible su valor, es decir, la «cualidad», «aptitud» o «equivalencia» por la que sería susceptible de ser cambiado un bien en el mercado al margen de esa voluntad. De este modo, ha decidido seguir sometiendo a tributación, con carácter general, la manifestación de capacidad económica derivada de la adquisición de un bien por su «valor», el que ontológicamente posee, y no por el «precio», el pactado libérrimamente, aunque acotándolo ahora al de «referencia» (al mercado) en lugar de condicionarlo al «real»”. De hecho, invocando la ya distante STC 194/2000 refiere que “siendo el «valor» (de un bien) una «magnitud indeterminada» y de difícil determinación, las discrepancias «no sólo son lógicas y razonables, sino incluso frecuentes», las cuales, sin descartar «que se haya faltado a la verdad en el precio de la operación con el ánimo de defraudar», se pueden deber a otras muchas razones «ajenas al incumplimiento del deber de contribuir, como, por ejemplo, la discrepancia sobre el valor del bien o derecho transmitido, la situación coyuntural del mercado, la necesidad perentoria de liquidez o, en fin, el simple desconocimiento de los precios del mercado»”. Y no bastante con ello concluye que “lo gravado por el impuesto [ITP] no es el «precio o contraprestación» fijada, sino el «valor de mercado» del bien adquirido, calculado objetivamente a través de su «valor de referencia»”.

Ahora bien, ¿tiene sentido realizar tales disquisiciones si la capacidad económica que debe gravarse se encuentra estrechamente vinculada con el precio efectivamente pagado por las partes que, por cierto, es el que se ha decidido en el mercado real, aun con todas las imperfecciones predicables del mismo? Piénsese que la capacidad de gasto que se ha puesto de manifiesto no es otra que la contraprestación satisfecha. En efecto, de haber sido otro el precio exigido posiblemente el sujeto en cuestión no habría adquirido un determinado bien inmueble y no resulta cabal gravarle por lo que podría haber satisfecho -lo cual sería, ciertamente, una capacidad económica ficticia y alejada de la realidad, pues con un valor superior la transacción referida probablemente no se habría realizado por tal sujeto- sino, estrictamente, por lo que abonó.

Además, tales argumentos parecen llevar al TC a afirmar algo inaudito y singular (citando para ello, como argumento de autoridad, varias resoluciones de la DGT) como es que en las subastas públicas (notariales, judiciales o administrativas) el valor de transmisión no vendría constituido por el precio de remate, sino por el valor de referencia cuando el mismo fuera superior a aquel.

No obstante, ni tal circunstancia se planteó en la cuestión de inconstitucionalidad resuelta que ahora comentamos (con lo que pudiera pensarse improcedente referirse a ello, por mucho que quisiera abundarse en la justificación del valor de referencia, suficientemente salvado de la inconstitucionalidad con el resto de argumentos ya referidos), ni considero que sea función del TC sentar doctrina sobe un supuesto tan particular como el aludido, máxime cuando ello parece corresponder a los jueces y tribunales al interpretar la normativa legal y, en todo caso podría plantearse en un futuro con sus perfiles propios que deberían, sólo entonces, ser resueltos por el cancerbero de nuestra Carta Maga.

Y, por cierto: habida cuenta de que la disposición final tercera del TRLCI se refiere a que el valor de referencia tiene “el límite del valor de mercado”, ¿no deberá interpretarse por la jurisdicción ordinaria (y en última instancia, por el TS) qué ha de considerarse por tal “valor de mercado” en el particular supuesto de las subastas públicas de inmuebles u otros supuestos afines? Ciertamente, ello parece estar, además, vinculado con la libre valoración de la prueba en un determinado litigio, tal y como reconoce la sentencia ahora comentada en relación con las valoraciones inmobiliarias cuando se impugne de un modo u otro el valor de referencia, algo que debería ser ajeno al análisis del TC salvo -claro está- en casos patológicos en los que denunciase, precisamente, una vulneración del art. 24 CE por arbitrariedad en tal apreciación probatoria.

Por último, la sentencia comentada aborda una cuestión espinosa -y que también es actualmente discutida jurídicamente ante los tribunales-, como es que aun cuando la norma legal remite al oportuno reglamento ciertas particularidades sobre la concreta determinación el valor de referencia, hasta la fecha (más de 4 años después de entrar en vigor la normativa discutida) no se ha procedido a dicho desarrollo reglamentario, siendo así que las cuantificaciones se vienen realizando conforme a criterios adoptados por una circular del Catastro de 2021 y a informes anuales publicados por dicho ente, ayunos -pues- de la necesaria base normativa mínima.

Pues bien, al respecto la resolución referida simplemente indica, invocando sorpresivamente la doctrina del TEAC, que “el enjuiciamiento de la ley «no puede depender o estar condicionado por [su] desarrollo reglamentario» […], de modo que ni «la constitucionalidad de una norma aprobada por el Parlamento puede depender del desarrollo que de la misma haya hecho el Gobierno en el ejercicio de su potestad reglamentaria» […], ni tampoco puede estar condicionada por su ausencia, porque sería tanto como atribuir la responsabilidad a un poder del Estado (el legislativo) de las consecuencias derivadas de la actuación o inacción de otro (el ejecutivo)”.

Ahora bien, siendo cierto lo que dice el TC en la sentencia comentada, también lo es que la dejación de funciones del Gobierno a la hora de dictar una norma exigida por la ley pudiera dejar la misma en gran medida inaplicable, siendo así que cabría acaso apreciar una esencial falla procedimental para determinar el valor de referencia que pudiera conllevar no ya la inconstitucionalidad de la norma legal, sino la de los actos administrativos singulares de determinación de valor, lo cual es recurrible en vía contencioso-administrativa (como de hecho se ha producido) y debe decidirse por los tribunales ordinarios.

6. Consideraciones finales

Expuesto todo lo anterior, si bien la sentencia del TC comentada en estas líneas salva adecuadamente -a mi juicio- la constitucionalidad de las normas legales cuestionadas por el TSJ de Andalucía (sede de Málaga), existen aún una serie de dudas en relación con la aplicación del valor de referencia que habrán de resolverse por la jurisdicción ordinaria, siendo así que en muchos de tales casos podrían pronunciarse los TSJ, la Audiencia Nacional o el TS para dirimir la conformidad a Derecho de multitud de valoraciones inmobiliarias que se han efectuado con aplicación de la normativa existente y que, más allá de los aspectos básicos del sistema referidos al TRLIPAJD, pudieran plantear aún problemas jurídicos de interés.

En relación con todo ello resulta esencial que los tribunales ordinarios se centren en la adecuada valoración de la prueba invocada por el contribuyente contra el valor de referencia asignado en casos en los que el valor real de un inmueble sea groseramente inferior a la valoración administrativa. Sólo así se salvaguardará adecuadamente -en mi opinión- el principio de capacidad económica que contempla el art. 31.1 CE. Ello debe ponerse en relación con la evolución que han experimentado las compraventas inmobiliarias por exigencias normativas recientes que son consecuencia de una legislación contra el blanqueo de capitales cada vez más exigente, siendo así que no solo deben incluirse en las escrituras notariales que documentan transmisiones de inmuebles la identificación -en su caso- de los medios de pago utilizados, sino que, además, están prohibidos en muchos casos los pagos en efectivo que superen cuantías relativamente bajas. Siendo ello así, no resultaría acorde con la Justicia tributaria que, en casos en los que pueda resultar claro que el precio acordado es distinto al valor de referencia, se salve tozudamente una cuantificación administrativa alejada de la realidad.

De hecho, nada obsta para que, aun después de considerar el TC que la normativa legal sobre el valor de referencia es conforme a nuestra Constitución, pudiera el TSJ de Andalucía (Málaga), promotor de la cuestión de inconstitucionalidad que derivó en la sentencia analizada, en su libre apreciación de la prueba aportada, determinar que resulta acreditado en el litigio de instancia que el valor de mercado era menor que el valor de referencia asignado al inmueble en la particular transacción considerada y que, por ello, tal cuantificación administrativa debe reducirse, estimando total o parcialmente el recurso interpuesto ante dicho órgano judicial y ordenando las devoluciones tributarias pertinentes.

Manuel Lucas Durán

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Alcalá . Consejo Asesor de Garrido

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