¿Es necesario un nuevo paradigma en la tasación de costas judiciales a favor de las Administraciones Públicas?
Dudé bastante antes de escribir esta colaboración. Mis dudas se debían a que la regulación de las costas judiciales se estudia por una disciplina académica distinta a aquella en la que soy especialista. Sin embargo, por un lado, entiendo que se están produciendo una serie de anomalías en la determinación de las costas procesales cuando las mismas son declaradas a favor de las Administraciones Públicas; y, por otro lado, entiendo que existe un punto de conexión en relación con el tema objeto de debate y el Derecho Financiero y Tributario -por extraño que parezca- como se verá a lo largo de estas líneas. Siendo ello así, me animé a realizar la siguiente diatriba, con ánimo declarado de provocar la reflexión de otros juristas que, con más conocimientos que yo, podrán argumentar sobre el particular.
Pues bien, las anomalías que se están produciendo en la determinación de las costas judiciales cuando deben satisfacerse a una Administración Pública consisten en que quienes tienen atribuida la defensa letrada y postulación de tales entes públicos ante los tribunales (y que, en su inmensa mayoría, son funcionariado al servicio de los mismos), cuando piden la tasación de costas y presentan con tal solicitud “los justificantes de haber satisfecho las cantidades cuyo reembolso reclame[n]” (art. 242.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -LEC-), en realidad no aportan justificante alguno de desembolsos efectivamente realizados sino, de forma sorprendente y en un ejercicio de imaginación, se refieren a los honorarios que habrían podido exigir en el mercado libre si no pertenecieran a las plantillas de los órganos públicos en los que ejercen sus funciones. Y por tal motivo utilizan las reglas fijadas por los respectivos colegios de la abogacía, de acuerdo con el ámbito provincial correspondiente, para la fijación de honorarios profesionales. Y ello aun sin ser miembros de tales colegios de la abogacía o, por lo menos, sin ser miembros en activo.
Pero aquí no acaban los motivos de perplejidad: cuando se impugna por la parte vencida la tasación de costas, los letrados y las letradas de las Administración de Justicia confieren traslado a los respectivos colegios de la abogacía para que dictaminen si los hipotéticos honorarios por defensa jurídica del ente público son o no adecuados a las reglas fijadas por tales instituciones y, en función de lo dictaminado por referidos colegios, reducen o no las costas procesales debidas a la Administración Pública vencedora en el litigio en cuestión.
Lo anterior conlleva, en mi humilde opinión, una aberración clamorosa. En primer lugar, porque se establece una ficción (que el funcionariado al servicio de los distintos entes públicos factura a éstos en lugar de cobrar un sueldo pagado por los mismos), lo cual es difícilmente asumible. Pero, adicionalmente, ocurre que, aplicando tales criterios, las Administraciones Públicas no sólo harán frente a los gastos derivados de su propia defensa ante los tribunales, sino que los cubrirán con creces, obteniendo notables ingresos de la actividad de sus servicios jurídicos que podrán dedicar a otras actividades diversas. Por poner un ejemplo simple, en un pleito en el que una abogada del Estado solicite 40.000 euros -con motivo de la elevada cuantía del pleito ganado y de las reglas de honorarios seguidas en colegios de la abogacía, aun cuando se trate de litigios reiterados en los que se utilicen escritos procesales de otros pleitos similares-, ocurriría que de entenderse adecuadas tales costas se estaría pagando en torno a la mitad del sueldo anual de tal funcionaria por un trabajo que puede haberle conllevado unas horas (o, a lo sumo, pocos días) de trabajo.
Tales excesos están siendo, en algunos casos y por fortuna, limitados por los tribunales. Así pues, es preciso indicar, en primer lugar, que nuestro Tribunal Supremo (TS) determinó(ATS de 23-5-2019, error judicial 39/2017, ECLI:ES:TS:2019:6030A) [1] que, aun advirtiendo que no se había producido error judicial a la hora de cuantificar la minuta del abogado del Estado en 4.000 euros (que se consideraron adecuadas y proporcionadas al esfuerzo realizado por la Administración del Estado en la defensa jurídica realizada), siendo así que el referido monto había sido calculado conforme a las normas fijadas por el oportuno Colegio de Abogados, se indicó no obstante que “las normas establecidas por los Colegios de Abogados respecto de los honorarios de sus colegiados tienen un mero carácter de reglas de régimen interior orientadoras para éstos, en modo alguno vinculantes para los órganos jurisdiccionales ante los que se cuestione la determinación cuantitativa de las costas, a los que corresponde su determinación en caso de impugnación conforme establece el artículo 246.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el proceso en que se hayan devengado” (énfasis añadido).
Y, por su parte, resulta oportuno citar el ATS de 30-9-2014 (rec. cas. 1482/2012, ECLI:ES:TS:2014:8075A) [2], que resolvió sobre una condena en costas a favor de la Administración General del Estado. Pues bien, aun entendiendo el TS que la minuta aportada por la Abogacía del Estado seguía los criterios orientativos de los Colegios de Abogados, considera que la misma no puede ascender a 8.000 euros (cifra máxima de costas que había fijado la sentencia y que coincidía con las exigidas por el Abogado del Estado), habida cuenta de lo escueto del escrito de oposición formulado por el servidor público (2 páginas), con lo que “teniendo en cuenta que una de las circunstancias que permiten modular el importe de los honorarios es el trabajo profesional del letrado […] y a la vista del conciso escrito de oposición del Abogado del Estado, especialmente en relación con el motivo segundo […] al expresar sólo «que la sentencia recoge la doctrina sobre la reformatio in peius, y acreditado que no se ha producido debe desestimarse lo interesado», la Sala considera que procede reducir los honorarios a la cifra de 2.400 euros”.
Por citar un último ejemplo de las desavenencias que se están siguiendo en nuestros tribunales en relación con el monto de las costas que han de satisfacerse a las distintas Administraciones Públicas en procesos judiciales en las que éstas han sido parte vencedora, resulta relevante referirse al Auto de la Audiencia Nacional (AN) de 29-3-2021 (rec. 86/2014, ECLI:ES:AN:2021:3740A) [3]que redujo la cuantía de 44.000 euros presentada por la Abogacía del Estado (minuta que había sido informada favorablemente por el Colegio de Abogados de Madrid por resultar la misma conforme a los criterios orientadores de honorarios profesionales de dicha institución) a 4.000 euros. La AN indicó particularmente dicha resolución que “ha de atenderse a las circunstancias concurrentes en el proceso en que se hayan devengado, tales como el trabajo profesional realizado, su mayor o menor complejidad, el interés y la cuantía económica del asunto, tiempo de trabajo, alcance y efectos en el desarrollo del proceso, práctica de vista oral o presentación de escrito de conclusiones, entre otras”.
Sin embargo, en mi opinión, se está abordando tal cuestión desde una perspectiva muy singular -caso a caso- y no desde la visión general que, acaso, requeriría la cuestión.
Cierto es que la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) nada contempla sobre el particular, sino una remisión a la LEC, con carácter supletorio, en lo no previsto en dicha norma (disposición final 1ª LJCA). Y debe recordarse también que, en efecto, el art. 246 LEC recoge (énfasis añadido) que:
1. Si la tasación se impugnara por considerar excesivos los honorarios de los abogados, se oirá en el plazo de cinco días al abogado de que se trate y, si no aceptara la reducción de honorarios que se le reclame, se pasará testimonio de los autos, o de la parte de ellos que resulte necesaria, al Colegio de Abogados para que emita informe.
2. Lo establecido en el apartado anterior se aplicará igualmente respecto de la impugnación de honorarios de peritos, pidiéndose en este caso el dictamen del Colegio, Asociación o Corporación profesional a que pertenezcan.
3. El Letrado de la Administración de Justicia, a la vista de lo actuado y de los dictámenes emitidos, dictará decreto manteniendo la tasación realizada o, en su caso, introducirá las modificaciones que estime oportunas (…).
Sin embargo, tal precepto debe ponerse en consonancia con las costas procesales que ha de cobrar un miembro en activo del referido colegio profesional (disposición adicional 4ª de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales). Ello es así porque -no se olvide- la LEC está pensando en pleitos entre particulares. Sólo con motivo de la remisión realizada en la disposición final primera de la LJCA, resultan de aplicación los arts. 241 y ss. LEC a los procesos judiciales seguidos entre particulares y Administraciones Públicas. No obstante, y aun cuando no se hayan previsto en la citada LJCA reglas específicas para las tasaciones de costas a favor de las Administraciones Públicas, si tenemos en cuenta los principios que informan la institución examinada (indemnización por gastos necesarios en los que la parte vencedora ha incurrido, tal y como se indica seguidamente) una interpretación finalista de la norma debería llevar a letrados y letradas de la Administración de Justicia a solicitar un informe no a los colegios de abogacía, que son ajenos a la defensa jurídica de entes públicos por su propio funcionariado, sino a la Administración vencedora para que determinara los gastos públicos directos e indirectos que podrían entenderse asociados a un particular proceso judicial.
Debe recordarse que con la solicitud de dictámenes sobre las costas a los colegios de abogacía, aparte de colapsar gran parte de la actividad de tales instituciones, se retrasa significativamente la resolución de los procesos de determinación de costas procesales y que tal solicitud conlleva además un coste para ambas partes (pues tales dictámenes no son gratuitos), con lo que tal actividad es completamente ineficiente: no es útil para determinar la indemnización que deben cobrar las Administraciones Públicas, retrasa el procedimiento y, para más INRI, cuesta dinero tanto a la Administración como a los administrados.
Llegados a este punto, y siendo así que se entiende que las recomendaciones fijadas por los colegios de la abogacía para la fijación de honorarios no son adecuadas para la fijación de las costas procesales a favor de las Administraciones Públicas, ¿qué procedimiento resulta pertinente para calcular tales montos?
Para responder a tal pregunta es preciso partir de qué debe entenderse por “costas procesales” y al fundamento de dicha institución. Pues bien, según el diccionario panhispánico del español tal concepto se relaciona con la “[p]arte de los gastos procesales que tiene origen en el proceso y cuyo pago recae en las partes, de acuerdo con lo que determinen las leyes procesales” (énfasis añadido). En la misma línea se ha expresado nuestro Tribunal Supremo (TS) en auto de 16 de noviembre de 2006 (rec. cas. 2881/2003, ECLI:ES:TS:2006:17510A) [4], quien ha indicado que por tal cabe entender “una cantidad debida por una parte procesal a la otra, cuya cuantía viene determinada por el conjunto de desembolsos que es necesario (y no superfluo) hacer en un juicio para conseguir o para defender un derecho” (énfasis añadido); y en STS de 22 de abril de 2002 (rec. cas. 3799/1997, ECLI:ES:TS:2002:2869, FJ 4º) [5] el Alto Tribunal ha entendido que “la condena en costas es un específico pronunciamiento del juez o tribunal que resuelve el proceso principal o un proceso incidental mediante el cual se establece el deber de una de sus partes de satisfacer los gastos que la contraparte o contrapartes han experimentado como consecuencia directa de su tramitación, además de los que ya de suyo está obligada a abonar, como generados por su propia intervención. Mediante la condena en costas el ordenamiento jurídico trata de equilibrar los perjuicios injustos que para quien tiene razón puede suponer el deber de defenderla en un proceso” (énfasis añadido).
Es más, el principio de compensación por los gastos del litigio parece incardinarse en un principio general del Derecho en virtud del cual “la necesidad del proceso para obtener razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón” -énfasis añadido- (entre otras muchas, [6]; o, formulando el citado principio de otro modo, “tener que recurrir al proceso para obtener reconocimiento de los derechos no debe perjudicar a quien tiene razón” -énfasis añadido- (Conclusiones del Abogado General Giuseppe Tesauro presentadas el 17 de mayo de 1990 en el caso Factortame Ltd y otros, C-213/89).
Ciertamente, de lo que antecede resulta de forma cristalina que la condena en costas pretende indemnizar a la parte litigante vencedora por los gastos necesarios en los que ha incurrido como consecuencia del proceso judicial que se ha visto obligada a emprender. Sin embargo, ¿cuáles son los gastos indemnizables que ha realizado necesariamente una Administración Pública para defenderse en un pleito? Pues bien, aquí es donde el ámbito de las costas procesales tiene un punto de conexión con el Derecho Financiero y Tributario, pues existe una figura tributaria (la tasa) con la que pretende compensarse a una Administración Pública financiando el gasto provocado a ésta por un particular. Y a fin de que la fijación de la cuantía no resulte arbitraria, se requiere por la legislación vigente que el ente público elabore una memoria económico-financiera poniendo de manifiesto todos los gastos directos e indirectos en los que previsiblemente incurrirá el servicio que presta el servicio público por el que se cobra la tasa y, por otro lado, unas reglas coherentes de atribución de tales gastos a las prestaciones realizadas por dicho ente público.
Pues bien, aunque la condena en costas no puede asimilarse a una tasa (básicamente porque no la impone una Administración Pública sino una institución tercera -el Poder Judicial- en función de la discrecionalidad que le atribuye la LJCA), sin embargo tiene un parecido notable en cuanto que para calcular la indemnización por los gastos realizados por el ente público que habrá que indemnizar a través de la condena en costas debería partirse también de una memoria económico-financiera del servicio de defensa jurídica de la particular Administración Pública que pusieran en relación los gastos de dicho servicio y, por otro lado, se fijaran unas reglas adecuadas de atribución de gastos a cada actividad realizada en el ámbito de la defensa jurídica pública. Y, aquí sí, cabría atender a la contabilidad de costes que tienen los y las profesionales de la abogacía cuando fijan los gastos de un determinado procedimiento, y que pasa necesariamente por calcular para cada procedimiento el número de horas que se han invertido en él. Así, para calcular la indemnización que correspondería a un ente público por la defensa jurídica realizada en un pleito llevado a cabo por su funcionariado deberían sumarse todos los gastos directos e indirectos de un servicio público de defensa jurídica, dividirse los mismos entre las horas de todos los procedimientos llevados a cabo por el mismo y, finalmente, multiplicarse tal cifra por el número de horas invertidas en un concreto litigio. Si no se aporta tal información a los letrados y a las letradas de la Administración de Justicia, no podría -en puridad- realizarse correctamente una tasación de costas a favor de un determinado ente público. Es más, debería solicitarse explícitamente tal información en relación con el pleito sobre el que versan las costas procesales como punto de partida para calcular las mismas.
Se trata de una cuestión relevante respecto de la cual existen distintos criterios en relación con los distintos tribunales y que, sin embargo, no permite una doctrina casacional unificadora del TS al no poderse recurrir en casación los autos que resuelven recursos de revisión en procedimientos de tasación de costas judiciales (cfr. art. 87 LJCA). Ello no obstante, cabría que el TS, en algún supuesto en el que se haya reconocido una condena en costas a favor de un ente público, plantee como doctrina que la Administración debe acreditar los gastos en los que ha incurrido con un sistema de imputación de gastos directos e indirectos de sus servicios de defensa jurídica en función de un criterio racional (v. gr. horas trabajadas, tal y como se ha indicado antes). Piénsese que la inadmisión de recursos de casación conlleva la imposición de costas a la parte recurrente “pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima” (art. 90.8 LJCA). Siendo ello así, la costumbre de la Sección Primera de la Sala Tercera del TS es imponer las costas limitadas a 1.000 euros si sólo hubo personación de la contraparte o a 2.000 euros si hubo oposición a la admisión. Y ocurre también que las costas se cuantifican siempre (ya sean a favor de una Administración Pública o de privados) en el límite máximo (esto es, 1.000 o 2.000 euros) sin llegar a cuestionarse en la tasación de costas -sobre todo, en relación con los entes públicos a cuyo favor se reconocen tales costas- los gastos en que el respectivo servicio jurídico ha incurrido. Acaso pudiera la Sección Primera de la Sala Tercera en algún recurso de revisión contra la tasación de costas realizada dictar una doctrina unificadora que permita armonizar las prácticas diversas que se están produciendo en los tribunales españoles.
Manuel Lucas Durán
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Alcalá . Consejo Asesor de Garrido
[1] (ATS de 23-5-2019, error judicial 39/2017, ECLI:ES:TS:2019:6030A):
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/db37f4da225c1c8c/20190610
[2] ATS de 30-9-2014 (rec. cas. 1482/2012, ECLI:ES:TS:2014:8075A):
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/23ed0120c0a6d2ff/20141027
[3] Auto de la Audiencia Nacional (AN) de 29-3-2021 (rec. 86/2014:
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/805b914aae6c5439/20210701
[4] Auto de 16 de noviembre de 2006 (rec. cas. 2881/2003,ECLI:ES:TS:2006:17510A):
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/58b9ebd6c7dc269a/20070125
[5] STS de 22 de abril de 2002 (rec. cas. 3799/1997, ECLI:ES:TS:2002:2869, FJ 4º):
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/d565370cecf88d94/20031203
[6] STS de 22 de junio de 2004, rec. cas. 2916/2001, ECLI:ES:TS:2004:4325):
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/58b9ebd6c7dc269a/20070125