Recurso de casación y recurso de amparo. De inadmisión a inadmisión y tiro porque me toca

En su última colaboración de Taxlandia nuestro compañero Francisco Adame hacía unas atinadas reflexiones sobre el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, con motivo de su quinto cumpleaños, en las que incidía sobre el preocupante dato del elevado porcentaje  de inadmisiones de este recurso.

No es mi pretensión adentrarme en el estudio del recurso de casación, sino tan solo referirme a un efecto colateral del mismo, que dejaba al margen nuestro colega, y sobre el que tampoco encontramos datos estadísticos publicados que permitan constatarlo. Se trata del incremento de los recursos de amparo que se han venido interponiendo contra resoluciones de inadmisión de recursos de casación en materia tributaria, que ha supuesto engrosar asimismo un volumen de providencias de inadmisión de recursos de amparo, que ya por sí mismo era bastante abultado.

Vaya por delante que la vigente configuración del recurso de casación me parece altamente positiva, en la medida en que ha permitido al Tribunal Supremo pronunciarse sobre muchas  cuestiones que, tanto por su materia como por su cuantía, tenían pocas o nulas posibilidades de acceder a dicho recurso, de modo que ha hecho más accesible el mismo para el contribuyente de a pie, dejando de ser un feudo de los grandes contribuyentes. Si repasamos los temas sobre los que han versado las sentencias de los últimos años encontramos tratadas las más variadas cuestiones de relevancia práctica sobre materias impensables en la antigua regulación, como es el caso paradigmático de los tributos locales (plusvalías, IBI o ICIO), la tributación de las controvertidas disoluciones de condominios, o la separación de los procedimientos liquidador y sancionador, por citar algunos ejemplos.

Pero son también numerosos los recursos que hubieran tenido cabida en la anterior normativa, y que tras la reforma legal han sido inadmitidos. Igual suerte han corrido aquellas demandas  en los que simplemente se incumplían los nuevos requisitos de admisión.

Esta situación ha supuesto que en los últimos años se haya visto incrementado el número de recursos de amparo en materia tributaria en los que se invoca la vulneración del derecho de acceso al recurso. Esta vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva apenas se venía invocando tradicionalmente. Sí podíamos encontrarnos con alegaciones referidas a la discrepancia del recurrente con los criterios, ciertamente cada vez más rigurosos, que vino fijando la jurisprudencia respecto de las reglas de cómputo de la summa gravaminis establecida para acceder primero al antiguo recurso de casación y más tarde al recurso de apelación. Pero lo cierto es que el Tribunal Constitucional, ya entonces, se mantuvo al margen de esta controversia, aplicando una doctrina que partía de la distinta relevancia constitucional de los derechos de acceso a los recursos y de acceso a la jurisdicción, señalando ya desde la STC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 4,  que el derecho a la revisión de una resolución judicial “es, en principio y dejando a salvo la materia penal, un derecho de configuración legal al que no resulta aplicable el principio pro actione” y que, por ello, es el legislador quien establece los requisitos procesales de admisión de los recursos, siendo su interpretación “competencia exclusiva de los Jueces y Tribunales ordinarios, sin que, como regla general, en el ejercicio de la misma el art. 24.1 CE les imponga más limitaciones que las derivadas del canon del error patente, la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad” (STC 181/2001, 17 de septiembre, FJ 3).

En consecuencia, ya desde los primeros pronunciamientos el Tribunal Constitucional dejó claro que solo iba a entrar a revisar las resoluciones de inadmisión de un recurso si se incurría en supuestos de error patente, la arbitrariedad o manifiesta irrazonabilidad. Incluso a este criterio  general, que era aplicable para todos los recursos, se le daba una vuelta de tuerca adicional cuando se trataba de examinar la inadmisión de un recurso de casación, respecto del cual el Tribunal Constitucional ha señalado que el control constitucional de la aplicación de las normas sobre admisibilidad del recurso “es, si cabe, más limitado en lo referido al recurso de casación” (STC 7/2015, de 22 de enero), dado que se trata enjuiciar una resolución que procede del órgano judicial que tiene conferida la función de interpretar la ley, y porque además “el recurso de casación tiene la naturaleza de recurso especial o extraordinario, lo que determina que debe fundarse en motivos tasados —numerus clausus— y que está sometido no solo a requisitos extrínsecos de tiempo y forma y a los presupuestos comunes exigibles para los recursos ordinarios, sino a otros intrínsecos, sustantivos, relacionados con el contenido y la viabilidad de la pretensión; de donde se sigue que su régimen procesal es más estricto por su naturaleza de recurso extraordinario” (STC 7/2015, de 22 de enero).

Pues bien, cuando el Tribunal Supremo empezó a dictar sus primeras resoluciones en el seno del renovado recurso de casación se incrementó de forma exponencial del número de recursos de amparo interpuestos por vulneración del derecho de acceso al recurso, pretendiéndose conseguir una especie de segunda opinión del Tribunal Constitucional, es decir, una revisión sobre si fue o no correcta la inadmisión del recurso de casación por parte del Tribunal Supremo, situación que todavía se mantiene en la actualidad.

Precisamente, aplicando el criterio que acabamos de citar, el TC ha señalado que, siguiendo la doctrina que venía aplicando antes de la reforma legal, no iba a revisar los criterios de admisión decididos por el Tribunal Supremo (ver ATC 41/2018, de 16 de abril, FJ 4). Si observamos las sentencias del Tribunal Constitucional de estos cinco últimos años no encontraremos en materia tributaria ninguna en la que se estime un recurso de amparo por vulneración del derecho de acceso al recurso. ¿Quiere eso decir que el Tribunal Supremo ha actuado con una precisión quirúrgica?, que no se ha cometido error alguno inadmitiendo recursos de casación que sí cumplían los requisitos de admisión, y que por ello el Tribunal Constitucional no ha admitido ningún recurso de amparo.

Claramente no podemos afirmar que sea así, y ello es debido a que la configuración legal del recurso de amparo tampoco resulta muy favorable a la admisión de este tipo de recursos.

Sin pretensión de exhaustividad, veamos algunos de los obstáculos que se tienen que salvar para poder admitir un recurso de amparo por vulneración del derecho de acceso al recurso. Para empezar el agotamiento de la vía previa debe ser correcto, lo que supone que deberá haberse interpuesto un incidente de nulidad de actuaciones, en el que se haya invocado oportunamente la vulneración de esta vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva, ante el Tribunal Supremo, con el objetivo de permitirle pronunciarse sobre la lesión aducida. Por ello precisamente observamos que, mientras que la inadmisión de los recursos de casación se lleva a cabo mediante providencia sucintamente motivada (que al menos deberá ajustarse a lo establecido por el TEDH en el asunto Arribas Antón c. España), por el contrario, en los autos en los que el TS desestima el citado incidente, se lleva a cabo una motivación más amplia dando respuesta a la queja concreta que se haya suscitado.

Una vez superada la meta anterior solo resta formular la demanda de amparo con corrección. Ello implica fundamentar con claridad los motivos por los cuales el órgano judicial incurrió en error patente, arbitrariedad o manifiesta irrazonabilidad vulneradora del derecho de acceso al recurso de casación. Y, si hemos sido capaces de exponer de forma clara la lesión que nos ha sido infringida, ya solo nos queda para llegar a la ansiada meta de la admisión a trámite de nuestro recurso de amparo, convencer a la sección de admisión del Tribunal Constitucional que nos haya correspondido por turno, de que nuestro recurso goza de una especial trascendencia constitucional. Es aquí donde encontramos el mayor obstáculo. Como es sabido, y no voy a detenerme en esta cuestión, los motivos principales de especial trascendencia constitucional se expusieron en la conocida STC 155/2009, de 25 de junio. Sin perjuicio de que la misma no contiene un elenco cerrado, si nos paramos en los diferentes supuestos que se citan en ella, resulta complicado encajar en alguno de ellos una vulneración del derecho de acceso al recurso, que esté motivada porque el TS haya incurrido en un error patente, arbitrariedad o manifiesta irrazonabilidad cuando inadmitió nuestro recurso de casación. No olvidemos que además  el derecho debió haber sido invocado y su infracción no corregida con motivo de la interposición del incidente de nulidad de actuaciones.

Pero si nos centramos en los citados motivos de especial trascendencia constitucional parece difícil  afirmar que se esté planteando una cuestión nueva sobre el derecho de acceso al recurso o en la necesidad de una posible aclaración o cambio de doctrina, en los términos de la STC 155/2009. Cuando entró en vigor la reforma del recurso de casación pudo plantearse si la nueva configuración del mismo podría constituir un motivo para justificar la concurrencia de este requisito. Con el argumento de la novedad por el cambio legal operado, se han venido articulado numerosos recursos de amparo, y de hecho en esos primeros años el motivo de inadmisión de los recursos de amparo fue, por lo general, la falta de lesión del derecho invocado, no así la falta de especial trascendencia constitucional, que es más habitual en fechas recientes. Sin embargo  el Tribunal Constitucional, como hemos visto, ya ha aclarado que su doctrina sobre este derecho no se iba a ver modificada ni matizada, por lo que a día de hoy acudir a la novedad de la reforma legal como motivo de especial trascendencia constitucional no parece que vaya a ser suficiente para admitir un recurso de amparo si no se acompaña de alguna particularidad que pueda incidir sobre el derecho fundamental invocado. Algo similar ocurre con los recursos que se apoyan en las dudas sobre la constitucionalidad de la reforma legal o en que se está planteando una  cuestión jurídica de relevante repercusión social o económica, pues las mismas fueron disipadas una vez publicada la STC 128/2018, de 29 de noviembre (así como las sucesivas SSTC 18/2019, de 11 de febrero, y 26/2019, de 25 de febrero de aplicación de la misma), salvo que se puedan suscitar cuestiones no abordadas en estos pronunciamientos.

Dado que lo impugnado en amparo es una decisión del Tribunal Supremo, y teniendo en consideración el contenido de esa doctrina sobre el derecho al recurso, más difícil resultará aún que se cumplan los requisitos que se han venido desarrollando en la doctrina constitucional para que la especial trascendencia pueda producirse por una “reiterada” interpretación jurisprudencial lesiva de derechos fundamentales, por el incumplimiento “general y reiterado” de esa doctrina constitucional; o por la negativa manifiesta del órgano judicial, esto es, del Tribunal Supremo, del deber de acatamiento de dicha  doctrina constitucional.

En definitiva, encontrar un motivo para que se admita un recurso de amparo porque el Tribunal Supremo haya vulnerado el derecho de acceso al recurso resulta altamente complicado, a la vista de la regulación tanto del recurso de casación como del recurso de amparo. Revertir el número de inadmisiones entendemos que pasa porque los tribunales dejen de aplicar criterios de admisión tan rigurosos, pero también los letrados deberán sean capaces de plantear en sus recursos vías novedosas para impulsar la evolución tanto de la doctrina constitucional como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

María Ángeles García Frías

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario y letrada del Tribunal Constitucional

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