Un paso adelante en la no discriminación tributaria de las uniones de hecho

Efectos directos y colaterales de la sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de marzo de 2022

El pasado 21 de marzo la Sala Segunda del Tribunal Constitucional aprobó por unanimidad una sentencia que aborda el controvertido tema de la tributación de las uniones de hecho.  Concretamente el asunto resuelto se refiere al derecho a disfrutar de una bonificación del 99 por 100 de la cuota del impuesto sobre donaciones, que se reconoce a los cónyuges en el Decreto legislativo 1/2010 de la Comunidad de Madrid. Y a ellos se asimilan legalmente los miembros de las uniones de hecho que cumplan los requisitos establecidos en la Ley autonómica 11/2001, de 19 de diciembre de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid.

La importancia de este pronunciamiento trasciende la mera curiosidad que nos pudiera suscitar la estimación del recurso de amparo, que había sido interpuesto por la demandante, a quien le fue denegada la citada bonificación fiscal únicamente porque no estaba inscrita en el registro de uniones de hecho creado al efecto por la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM).

Resulta relevante que la sentencia anulada por Tribunal Constitucional hubiera sido dictada en el seno un recurso de casación autonómico por la sección de casación del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Así, la doctrina que fue fijada en casación, en virtud de la cual solo se reconoce el derecho a disfrutar de las controvertidas bonificaciones a las uniones de hecho inscritas en el registro de la CAM, en la medida en que fue aplicada a la demandante, se declara contraria a la Constitución.

Pero esta sentencia no solo obligará a cambiar la doctrina casacional del TSJ de Madrid, sino que tendrá sin duda un efecto expansivo sobre razonamientos similares que venían siendo aplicados por otros Tribunales Superiores de Justicia, que adoptaron el mismo criterio cuando interpretaron normas autonómicas de igual o similar contenido.

Los problemas que genera la tributación de las parejas de hecho se ha visto reflejados de forma especialmente intensa en la aplicación del impuesto sobre sucesiones y donaciones. Recuerdo que al legislador estatal compete regular los grupos de parentesco, pero que en el art. 20.2.a) de la Ley 29/1987, de 18 de diciembre del impuesto sobre sucesiones y donaciones, no se contempla a las uniones de hecho. Por ello, son las CCAA las que han aprobado diferentes normas en las que se prevé la equiparación de las uniones more uxorio a los matrimonios. Sin embargo, el legislador estatal ya en 2015 reformó el art. 174.3 de la Ley General de la Seguridad Social, permitiendo acreditar la existencia de una unión de hecho “mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia, o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja”.

Precisamente el propio TC advierte en el FJ 4 c) de esta sentencia que “no result[a] difícil apreciar las disfunciones que pueden llegar a producirse por la ausencia de una regulación estatal que defina el estatuto jurídico de las parejas de hecho en todo el territorio nacional”. La carencia de tal regulación, tanto general como en el ámbito tributario, hace que nos enfrentemos a una diseminación normativa autonómica ausente de coordinación, que es el origen de la existencia de sentencias como la del TSJ de Madrid que anula el TC.

En esta ocasión no nos referiremos al impuesto sobre sucesiones sino a su hermano gemelo, el impuesto sobre donaciones. Este matiz tiene un cierto interés, que podemos adivinar viendo brevemente cuáles fueron los hechos del caso examinado. La demandante de amparo y su pareja de hecho residían de en una vivienda de protección oficial sita en Rivas Vaciamadrid. En dicho municipio madrileño se habían inscrito en su registro de uniones de hecho. Una vez comprobado por el funcionario competente que cumplían los requisitos materiales establecidos por la ley de la Comunidad de Madrid, le fue expedido un certificado de la citada inscripción, en el cual se decía además que la inscripción tenía efectos constitutivos. Pocos meses antes de contraer matrimonio, acudieron al notario para formalizar una donación por el titular del inmueble, de la mitad indivisa del mismo, a quién era su pareja, la demandante de amparo, quién presentó autoliquidación del impuesto sobre donaciones acogiéndose a la bonificación regulada en el art.25.5 Decreto legislativo 1/2010 de la Comunidad de Madrid. En este caso, puede observarse que la buena fe la declarante resultaba evidente, así como la confianza legítima que le generó la inscripción en el registro municipal, pues si hubiera entendido que su inscripción registral no era suficiente para poder acogerse al beneficio fiscal, le hubiera bastado con hacer una inscripción adicional en el registro de la CAM.

La administración tributaria se ha venido aferrando a le literalidad de la ley para denegar el derecho a las bonificaciones, dando un protagonismo desproporcionado a la inscripción registral de las uniones de hecho en los registros autonómicos propios.

Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en particular la sección novena,  se debatió entre dar preferencia a la inscripción, como único criterio para reconocer el derecho a la bonificación fiscal en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, o admitir otros medios de prueba que permitan constatar el cumplimiento de los requisitos materiales de Ley autonómica 11/2001, de 19 de diciembre. En un principio se decantó por el primero, pero a raíz de la publicación de la STC 77/2015 se produjo cambió en su razonamiento. Recuerdo que en esta sentencia versó sobre la aplicación de beneficios fiscales una familia numerosa que cumplía los requisitos materiales pero no tenía el título oficial reconocido.

Precisamente este cambio expreso de la sección novena, motivó que la Comunidad de Madrid interpusiera varios recursos de casación autonómicos que fueron estimados. La sección de casación volvía a utilizar la interpretación literal, y con ello la inscripción en el registro de la CAM se convertía en requisito indispensable para otorgar la bonificación, declarando así la nulidad de varias sentencias de la sección novena del TSJ de Madrid, entre ellas la que había sido favorable a la demandante de amparo.

Una vez aclarados los antecedentes vayamos ya sobre los aspectos fundamentales de la sentencia de 21 de marzo de 2022, que llevaron a declarar la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley del art.14 CE y derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE.

¿Qué se declara inconstitucional?

Se anula la sentencia núm. 5/2019, de 26 de noviembre, dictada por la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 12/2019. Recuerdo que esta sentencia a su vez había declarado nula la sentencia núm. 408/2018, de 24 de mayo, dictada por la sección novena del TSJ de Madrid, de modo que el Tribunal Constitucional viene a confirmar la adecuación con la Constitución de la doctrina establecida por la sección novena. Como he dicho antes la ratio decidendi de la misma se basó en la aplicación de la doctrina constitucional contenida en la STC 77/2015.

¿Afecta esta sentencia a la vigente regulación de las parejas de hecho?

No, primero porque se trata de un recurso de amparo, interpuesto frente a la  citada sentencia del TSJ y la resolución administrativa de liquidación. No se pronuncia pues sobre la norma que regula las uniones de hecho. En ningún momento considera el TC que la lesión aducida proceda de la ley, pues de lo contrario tendría que haber planteado una cuestión interna de inconstitucionalidad. Pero además el TC ya se había pronunciado sobre la ley 11/2001, de uniones de hecho de la CAM en su STC 81/2013, de 11 de abril, donde había declarado que reconocer efectos a una unión de hecho a partir del momento de su inscripción un registro creado al efecto era compatible con el art.149.1.8 CE, “porque se limita a publicitar un hecho con la finalidad de atribuirle determinada eficacia en los ámbitos que son competencia autonómica propia” (FJ 2 b), en este caso de la CAM. Lo mismo ha reiterado en relación con otras inscripciones registrales autonómicas. Sobra decir que ésta, al igual que otras sentencias que contienen la misma doctrina, analizan los registros desde el punto de vista estrictamente competencial, sin atender a la posible colisión con otros preceptos constitucionales y sin contemplar sus efectos en el estricto ámbito tributario. No en vano el recurso de amparo se admitió a trámite precisamente porque planteaba un problema de un derecho fundamental sobre el que no había doctrina.

¿Afecta esta sentencia a la regulación del beneficio fiscal?

Directamente no, de nuevo porque no se cuestiona un precepto legal, ya que la sentencia no se dicta en el seno de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad. Pero indirectamente sí, en la medida en que el precepto legal tiene que ser interpretado a la luz de la doctrina constitucional que se establece en la STC o, dicho de otro modo, porque debe hacerse una interpretación de la ley que sea conforme con los derechos fundamentales. La interpretación que hizo la sentencia de casación del TSJ no lo era, y por ello se declaró su inconstitucionalidad.

Conviene aclarar que la sentencia se pronuncia únicamente sobre el caso que se planteó en el proceso a quo, la situación de una pareja de hecho inscrita en un registro municipal. Ello supone que, en principio, no despliega efectos inmediatos sobre la situación de aquéllas parejas que carezcan por completo de inscripción. Sin embargo, en mi opinión, su doctrina sí sería aplicable a las uniones que se hallen inscritas en otros registros, no solo municipales sino de otras Comunidades Autónomas, siendo este un problema que ha generado varios pronunciamientos de diferentes TSJ en los que también se ha utilizado el criterio de la inscripción con un rigor excesivo.

¿Por qué se declara vulnerado el derecho a la igualdad del art.14 CE?

La sentencia examina si es contrario al art.14 CE otorgar un trato diferente a la unión de hecho que se inscribe en un registro autonómico frente a la que se inscribe en un registro municipal, reconociendo a la primera el beneficio fiscal del que disfrutan los cónyuges y denegándolo a la segunda. La conclusión a la que llega es que “no pueden ser tratadas jurídicamente como situaciones o realidades distintas las uniones de hecho que se inscriban en diferentes registros que exigen el cumplimiento de los mismos requisitos materiales para su reconocimiento legal” (FJ 6 e).

En su razonamiento el TC toma como punto de partida que el órgano autonómico de casación, del mismo modo que hizo la administración tributaria, adoptó su decisión atendiendo únicamente a la literalidad de la ley, sin prestar atención a otros criterios hermenéuticos, lo que le llevó a entender que el único modo posible de acreditar la condición de pareja de hecho era la inscripción en el registro de la CAM.

Esta fundamentación es la que generó un trato desigual no justificado de situaciones materialmente iguales, porque prescinde de valorar un conjunto de circunstancias que concurrieron en el caso concreto, algunas de las cuales tenían por sí mismas el suficiente peso para poder llegar a una conclusión contraria a la adoptada por la sentencia recurrida.

Estas circunstancias son, en síntesis, las siguientes:

La primera, que el requisito de la inscripción no aparece regulado en la norma tributaria, sino que se llega al mismo por remisión a la ley autonómica 11/2001. Esta ley ya en su preámbulo manifiesta una pretensión de igualar a las parejas de hecho con los matrimonios, siendo por ello posible una interpretación alternativa de la ley sin violentar su letra (FJ 6 a).

La segunda, que una interpretación sistemática de la norma permite observar que no era desconocida para el legislador la existencia de otros registros públicos de uniones de hecho, como se podía constatar leyendo la disposición adicional única de la Ley 11/2001, en la que se dice que “La Administración de la Comunidad de Madrid mantendrá las oportunas relaciones de cooperación con otras Administraciones Públicas que cuenten con Registros de Uniones de Hecho o similares, al objeto de evitar supuestos de doble inscripción”.

La tercera, que la inscripción en el registro municipal es “materialmente equivalente al título oficial suficiente al que se refería la STC 77/2015, porque permite garantizar la seguridad jurídica exigible al objeto de obtener los beneficios fiscales” (FJ 6 c).

La cuarta, que no tuvo en consideración el contexto normativo de las uniones de hecho en otros ámbitos, refiriéndose en particular a la regulación que dio el legislador estatal en art.174.3 LGSS, que citamos antes.

La quinta y última, que tampoco atendió a la confianza legítima que la inscripción municipal pudo generar en la demandante de amparo, habiendo sido además precisamente esta confianza legítima la ratio estimatoria de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 8 de diciembre de 2009, en el asunto Muñoz Díaz c. España.

¿Qué motiva la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva?

Realmente los razonamientos que hace la sentencia sobre la vulneración del derecho a la igualdad habrían bastado para estimar el recurso de amparo. A pesar de ello se declara también vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, insistiendo así en que la sentencia impugnada no estaba fundada en Derecho y calificándola de irrazonada e irrazonable (FJ 7).  Esta conclusión ya se colegía de la defectuosa interpretación de la ley que hizo el órgano autonómico de casación, que como hemos visto no solo no fue favorable al derecho fundamental a la igualdad sino que ni siquiera tuvo en cuenta que el mismo pudiera estar afectado.

Pero además la sentencia del TSJ si siquiera tuvo descendió sobre las circunstancias del caso concreto. Aplicó a la demandante la misma fundamentación que había utilizado en pronunciamientos anteriores, referidos a uniones de hecho carecían por completo de inscripción registral. Más tarde, dado que su punto de partida ya fue erróneo (porque sí se había presentado un título oficial publico municipal acreditativo de reunir los requisitos materiales exigidos por la ley autonómica 11/2001), negó que fuera aplicable la doctrina constitucional establecida en la STC 77/2015, de 27 de abril, esto es, la que sirvió de fundamento a la sección novena para estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la demandante.

Parece que el TC no comparte la rigidez que se desprende de la sentencia declarada nula en cuanto al examen de los requisitos para la obtención del beneficio fiscal, y pone su acento en que si se garantiza la seguridad jurídica y se evita el posible fraude, deberá optarse por la interpretación más favorable al principio de igualdad. En definitiva, una vez más, el TC discrepa de esa rigidez excesiva en la interpretación de las normas que regulan los beneficios fiscales cuando están en juego otros valores constitucionales, como sucedió anteriormente en la STC 77/2015, donde lo protegido era la familia y  como acaece ahora cuando lo protegido es el derecho a la igualdad.

Concluyo haciendo resumiendo la doctrina de esta esta sentencia que se ve reflejada con claridad meridiana en al FJ 8 cuando señala que:

“El legislador ha decidido otorgar el mismo trato en el impuesto sobre sucesiones y donaciones a los matrimonios y a las uniones de hecho inscritas, por lo que –para acreditar la condición de unión de hecho– los órganos judiciales deben realizar una interpretación integradora de la norma que, a tales efectos, permita reconocer la eficacia de la inscripción en otros registros oficiales cuando se halle condicionada al cumplimiento de los mismos requisitos materiales que permiten su inscripción en el registro autonómico, pues esta interpretación de la norma, que fue reconocida por la sentencia de instancia, garantiza la seguridad jurídica y, al mismo tiempo, la igualdad ante la ley exigidas por la Constitución”.

María Ángeles García Frías

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario y letrada del Tribunal Constitucional

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