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  • La (in)necesaria reclamación económico administrativa basada en la infracción del derecho de la UE. a propósito de la sts 1336/2021, de 16 de noviembre

La (in)necesaria reclamación económico administrativa basada en la infracción del derecho de la UE. a propósito de la sts 1336/2021, de 16 de noviembre

La jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a la no necesaria formulación del recurso de reposición previo al recurso contencioso-administrativo cuando el mismo se fundamente en la inconstitucionalidad de un precepto legal, derivada de la STS nº 815/2018, de 21 de mayo, magistrado ponente Joaquín Huelin,  ha hecho surgir la duda de si la reclamación económico-administrativa es necesaria, con el fin de agotar la vía administrativa, cuando la misma se base en la infracción del Derecho de la UE. Si se trataría, por tanto, de un recurso inútil, un requisito formal que permite agotar la vía administrativa previa, pero que podría llegar a vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva cuando se fundamente en la infracción del Derecho de la UE, puesto que los TEA o TEAC no se consideran órganos judiciales a los efectos del art. 267 TFUE.

Las dudas se plantearon por la  entidad COGENERACIÓN UFIC, S.A., que preparó  recurso de casación contra el Auto de 21 de enero de 2020, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que había desestimado el recurso de reposición formulado contra el Auto de 31 de octubre de 2019, de inadmisión de su recurso contencioso-administrativo en relación con el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IVPEE), por no haber agotado la vía económica-administrativa previa.

Si bien la citada entidad formuló la reclamación económico-administrativa ante el TEAR, no formuló recurso de alzada ante el TEAC, una vez desestimada su reclamación por el TEAR. Una estrategia procesal tachada de incoherente en la Sentencia que comentamos, puesto que si el fundamento del recurso de casación fue la inutilidad de la reclamación económico-administrativa para la satisfacción de su pretensión cuando ésta se fundamente en la infracción del Derecho de la UE, también era supuestamente inútil ante el TEAR, no sólo en alzada ante el TEAC. Además, la no interposición del recurso de alzada ante el TEAC tuvo lugar en las mismas fechas en las que el TJUE tenía pendiente de admisión una cuestión prejudicial formulada por el TEAC, que finalmente fue inadmitida por la STJUE de 21 de enero de 2020, asunto C-274/14, Banco Santander.

En la citada Sentencia, el TJUE realizó un overruling sobre su jurisprudencia previa en cuanto a la consideración de los TEA como órganos judiciales a los efectos de formular la cuestión prejudicial ex art. 267 TFUE. La citada STJUE declaró que los tribunales económico-administrativos no son órganos independientes a los efectos de formular la cuestión prejudicial, precisamente por la falta de independencia interna de los TEA o del TEAC, porque no existe una normativa nacional específica que regule el régimen de separación del presidente y de los vocales, y, por tanto, la posibilidad de separación de los miembros no se limita, como exige el principio de inamovilidad a ciertos supuestos excepcionales.

Consideremos o no acertada la exclusión de los TEA de aquellos tribunales administrativos que reúnen las condiciones exigidas por el art. 267 TFUE, a los efectos de su consideración como órganos judiciales y, por tanto, competentes para formular cuestión prejudicial, (que en sí me parece muy discutible porque, en supuestos de acto no claro,  obliga al administrado a agotar la vía administrativa previa para solicitar el planteamiento de la cuestión prejudicial en vía contencioso-administrativa), lo cierto es que la recurrente en casación realizó un paralelismo entre los supuestos de hecho que dieron lugar, por un lado, a la STS 815/2018, y aquel que provocó la STS 1336/2021, que poco o nada tienen que ver.

En efecto, el recurso de casación núm. 2871/2020, origen de la STS 1336/2021, se fundamentó en  la infracción de la  jurisprudencia derivada de la STS 815/2018, de 21 de mayo, producida por la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, con lesión del derecho fundamental de la recurrente a la tutela judicial efectiva, por exigir, como presupuesto de viabilidad de la acción, la formulación de un recurso administrativo (reclamación económico-administrativa) que, de acuerdo con la STJUE de 21 de enero de 2020, asunto C-274/2014, asunto Banco Santander, constituía una carga inútil porque no podía dar satisfacción a las pretensiones de la actora, siendo por tanto desproporcionada su exigencia y, por ello, lesiva de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

El citado recurso de casación fue admitido a trámite por ATS de 5 de noviembre de 2020, de la Sección de admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en:

Determinar si, a la vista de la Sentencia del TJUE de 21 de enero de 2020, Banco Santander, C-274/2014, resulta preciso agotar la vía económico-administrativa previa con anterioridad a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la decisión sobre el fondo del asunto, a los efectos de constatar la adecuación de una determinada actuación tributaria al Derecho de la Unión Europea, pueda depender, exclusivamente, de una concreta decisión sobre la interpretación o sobre la validez del Derecho de la Unión”.

En cuanto al supuesto de hecho que dio lugar a la STS 815/2018, de 21 de mayo, se trató de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo formulado contra el acto administrativo de liquidación del impuesto municipal sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, girado por el Ayuntamiento de Cáceres en mayo de 2015, como consecuencia de la venta de unos terrenos.  La inadmisión del recurso contencioso-administrativo en la instancia fue confirmada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura, por falta de agotamiento de la vía judicial previa al recurso contencioso-administrativo ex art. 25.1 LJCA, dado el carácter preceptivo del recurso de reposición previo a la vía judicial en materia tributaria.

La STS 815/2018, de 21 de mayo, estimó el recurso de casación y declaró que, en supuestos como el  autos, en que el recurso de la recurrente se basó en la inconstitucionalidad de la norma legal que regula el tributo, “la exigencia como preceptivo de un recurso de reposición y, en su caso, el rechazo liminar de la acción contencioso-administrativa intentada sin su previa interposición, resultan desproporcionados y vulneradores del derecho a obtener una tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, al tiempo que desconocen el mandato del artículo 106.1 CE, incompatible con demoras impuestas por la interposición de recursos en vía administrativa manifiestamente ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que los justifica” (FD 4, apartado 9).

Y ello porque, como también declaró la STS 815/2018, los recursos administrativos no son un fin en sí mismos, sino un instrumento para la más efectiva y eficaz defensa de los derechos de los administrados frente a las administraciones públicas, su auténtico objetivo. Pero, dado que el planteamiento o no de la cuestión de inconstitucionalidad pertenece al ámbito de decisión del órgano judicial, el omitido recurso de reposición hubiera resultado “de todo punto inútil e ineficaz para satisfacer la pretensión anulatoria o de nulidad” (FD 4, apartados 6, 12 y 13).

Sin embargo, el supuesto de hecho de la Sentencia que comentamos no tiene que ver con la interposición o no de un recurso administrativo con base en la inconstitucionalidad de la norma reguladora del tributo, sino que el recurso se basó en la infracción del Derecho de la UE por la regulación interna del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IVPEE). La diferencia entre ambos casos es evidente, puesto que en el asunto que dio lugar a la STS 1336/2021, olvidó la recurrente la obligación de todos los poderes públicos, entre ellos los tribunales administrativos, de salvaguardar la primacía y eficacia del Derecho de la UE.

Precisamente, las alegaciones de la Abogacía del Estado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se fundamentaron en la no aplicación de la doctrina derivada de la STS 815/2018, puesto que aquella se ciñe a asuntos donde se cuestione la constitucionalidad de un precepto legal que, obviamente, no puede resolverse en la vía administrativa, pero que en el caso de autos se trataba de garantizar la primacía y eficacia del Derecho UE, bien a través de la técnica de la interpretación conforme o bien llegando a la inaplicación de la norma nacional contraria al Derecho de la UE, lo que no escapa de las competencias de los tribunales económico-administrativos.

Ante la controversia suscitada, la STS 1336/2021, de 16 de noviembre, contiene un pronunciamiento importante sobre cuestiones muy relevantes para la fijación de jurisprudencia sobre el agotamiento previo de la vía administrativa y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, precisamente cuando la legislación interna impone la necesaria reclamación económico-administrativa con carácter previo a la vía judicial. Además, previamente, se pronuncia sobre los tribunales económico-administrativos y su carácter de órganos no judiciales a los efectos del posible planteamiento de una cuestión prejudicial, pero aun así garantes de la primacía y eficacia plena del Derecho de la UE.

Con respecto a la obligación que pesa sobre los tribunales económico-administrativos de garantizar el Derecho de la UE, la STS 1336/2021 rechazó la argumentación de la actora en cuanto al paralelismo que trazó entre el recurso de reposición, y su inutilidad como recurso administrativo cuando se fundamente exclusivamente en la inconstitucionalidad del precepto legal aplicado, y la reclamación económico-administrativa,  cuando el asunto se fundamente en la incompatibilidad del precepto interno con el Derecho de la UE. Y ello, porque corresponde a la Administración, en particular también a los tribunales económico-administrativos, la correcta aplicación del Derecho de la UE, inaplicando llegado el caso la norma interna contraria al mismo, pese a no ser competentes para formular la cuestión prejudicial.

Por ello, declaró la Sentencia que comentamos, que el cumplimiento del deber de formular la reclamación no comporta vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Esta declaración contenida en el FD 4º de la STS 1336/2021, de 16 de noviembre, se fundamentó, entre otras, en la STJUE de 21 de enero de 2020, asunto Banco Santander, (apartados 78 y 79), donde el Tribunal declaró que, a pesar de que los tribunales económico-administrativos no sean órganos jurisdiccionales a los efectos del art. 267 TFUE, “no lo exime de la obligación de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión Europea al adoptar sus resoluciones e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a las disposiciones de Derecho de la Unión dotadas de efecto directo, ya que esa obligación recae sobre el conjunto de autoridades nacionales competentes y no solamente sobre las autoridades judiciales”.[1]

 En cuanto al requisito interno de agotamiento de la vía administrativa previa al control judicial de los actos administrativos, la STS 1336/2018, de 16 de noviembre, enjuicia la queja de la actora desde los principios de equivalencia y eficacia del Derecho de la UE, así como desde la necesaria salvaguarda del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva garantizado por el art. 24.1 CE y por el art. 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.

Pues bien, en el FD 5º de la citada Sentencia, se recuerda que el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE), obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar el  derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y al juez imparcial en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la UE, todo ello con respeto al principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a quienes corresponde la regulación de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los citados derechos. Una autonomía procesal que debe ser ejercida respetando los principios de equivalencia y efectividad (STJUE de 8 de mayo de 2014, N., C-604/12, apartado 41).

A partir de ahí, la STS 1336/2021 analizó las reclamaciones económico- administrativas como medio de revisión, que no suscitan dudas al Tribunal sobre su adecuación al principio de equivalencia del Derecho de la UE, que como es sabido, en relación con los derechos garantizados por el Derecho de la UE, exige que las normas nacionales no sean menos favorables que las aplicables a situaciones similares de Derecho interno.

Pero, además, por aplicación del principio de eficacia, es exigible que la regulación nacional no haga imposible en la práctica ni excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la UE.[2]  Sobre ese asunto, destaca la Sentencia que comentamos, que la jurisprudencia del TJUE ha declarado en ocasiones que la subordinación a que el demandante agotase previamente la vía administrativa para acudir a la vía judicial, proyectaba efectos negativos sobre la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, porque demoraba en exceso el acceso a la vía judicial y podía generar costes añadidos, lo que a efectos del derecho reconocido en el art.47 en relación con el art. 52.1 de la CDFUE, sólo se justifica si el recurso administrativo está establecido por ley, respeta el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, dentro del respeto al principio de proporcionalidad, es necesario y responde efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás (STJUE de 27 de septiembre de 2017, Puskár, asunto C 73/16, apartado 61).[3] 

Por las razones expuestas, la STS 1336/2021, de 16 de noviembre, desestimó el recurso de casación y declaró, por aplicación de la jurisprudencia derivada del asunto Puskár previamente citado, que  la vía económico-administrativa está prevista por la ley, no infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y es conforme con el principio de proporcionalidad, desde el momento en que puede servir, sin costes disuasorios y sin que la falta o retraso en la respuesta impida el acceso a la jurisdicción, a objetivos de interés general, reconocidos por la UE o a proteger los derechos reconocidos por la misma.

Esta importante Sentencia acota la jurisprudencia derivada de la STS 815/2018, de 21 de mayo, que se limita por tanto a recursos administrativos basados exclusivamente en la inconstitucionalidad de un precepto legal, y despeja las dudas que han surgido con respecto a la utilidad de la reclamación económico-administrativa en asuntos que se fundamenten en la infracción del Derecho de la UE.

Además, la Sentencia que comentamos es muy interesante porque en sus fundamentos se expone con mucha claridad, por un lado, la evolución de la jurisprudencia del TJUE sobre la consideración de los TEA o TEAC como órganos judiciales a los efectos del art. 267 TJUE; y, por otro lado, como la declarada falta de competencia de los citados tribunales administrativos para formular la cuestión prejudicial no significa que no tengan la obligación de garantizar los principios de primacía y de equivalencia del Derecho de la UE cuando, como en el caso de autos, la pretensión anulatoria de la actora se base en la infracción del Derecho de la UE por la regulación interna del tributo.

Eva Nieto Garrido

Catedrática de Derecho Administrativo


[1] SSTJUE de 22 de junio de 1989, Costanzo, C- 103/88, apartados 30 a 33; de 14 de octubre de 2010, Fub, C- 243/09, apartados 61 y 63; y de 4 de diciembre de 2018, Minister for Justice and Equality y Commissioner of An Garda Siochána, C- 378/17, apartados 36 y 38 .

[2] SSTJUE de 16 de diciembre de 1976, Rewe-Zentralfinanz y Rewe-Zentral, asunto 33/76, apartado 5; de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C- 312/93, apartado 12; y de 21 de diciembre de 2016, TDC.

[3] En la citada Sentencia Puskár, el TJUE declaró que el art. 47 de la CDFUE no se opone a una normativa nacional que se subordine la posibilidad de que se ejercite la acción judicial al agotamiento de la vía previa administrativa, “siempre que la regulación concreta del ejercicio de dichas vías de recurso no afecte de forma desproporcionada al derecho a la tutela judicial efectiva que recoge el propio artículo 47 de la Carta. En particular, es necesario que el agotamiento previo de esas vías de recurso no implique un retraso sustancial a efectos del ejercicio de la acción judicial, suponga la interrupción de la prescripción de los correspondientes derechos y no ocasione gastos excesivos”.

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Interesante sentencia y conclusiones. Pero debo discrepar de dos cuestiones que, en la práctica cotidiana, la dejan sin el efecto que pretende el TS. La primera es la relativa a los costes, pues el Derecho tributario es muy técnico y elaborar una reclamación económica administrativa requiere de la pericia de un abogado o fiscalista, con sus correspondientes honorarios. En segundo lugar, el papel de los TEA, que se limitan al principio de legalidad en la aplicación e interpretación normativa, lo que casi excluye esta facultad que el TS les quiere conferir para la inaplicación de normas que se oponen al Derecho UE. A no ser que exista jurisprudencia previa, el TEA no se va a salir del carril de la legalidad para inaplicar una norma. Y ello nos lleva de nuevo al punto de salida: el particular tendrá que acabar en la jurisdicción tras agotarse, económica y anímicamente, en TEA que no innovarán en sus actuaciones.

David
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